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2025年09月02日
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近期，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平就農(nóng)村土地問題做出重要指示。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，耕地是我國最為寶貴的資源，是“關(guān)系十幾億人吃飯的大事”，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)把好關(guān)，“因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)”。5月26日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國土資源部、農(nóng)業(yè)部3部委召開視頻會議，就貫徹落實(shí)總書記指示、做好耕地保護(hù)工作討論意見。
無論耕地保護(hù)、宅基地制度改革，還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，每一種形式的農(nóng)村土地利用都已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中備受關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使農(nóng)村土地問題日益突出：非農(nóng)建設(shè)占用大量耕地；工業(yè)擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)污染導(dǎo)致土地質(zhì)量急劇退化；人口轉(zhuǎn)移致使農(nóng)村土地利用率低下……種種現(xiàn)狀令我們痛心疾首、為我們敲響警鐘，同時(shí)也使我們更加深刻地思考：怎樣才能有效保護(hù)耕地、合理利用農(nóng)村土地資源？農(nóng)村土地改革路在何方？
一、農(nóng)村土地現(xiàn)狀
耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼曾指出，“中國的國情是可耕地不多，城市所在區(qū)域多數(shù)又是平原地區(qū)，所以城市擴(kuò)張占用的土地一半以上是耕地。”耕地?cái)?shù)量減少與城鎮(zhèn)化推進(jìn)同步發(fā)生，數(shù)據(jù)顯示，2009年全國耕地面積為13538.46萬公頃，2012年變?yōu)?3515.85萬公頃；到2013年，全國凈減少耕地面積8.02萬公頃（120.3萬畝）。
非農(nóng)建設(shè)占用已成為耕地面積減少的主因。在2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設(shè)占用耕地485萬畝，占比為91%。在快速擴(kuò)張的北上廣深等大城市，耕地面積減少問題格外突出：2013年12月30日公布的北京市第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1996—2009年的14年間，北京市耕地以年均8980.9公頃的速度在減少，到2009年12月31日，距離北京市2020年末耕地保有量21.47萬公頃的紅線僅余約1.25萬公頃。
耕地質(zhì)量下滑與數(shù)量減少同樣令人擔(dān)憂。國土資源部于2015年4月22日發(fā)布的《2014中國國土資源公報(bào)》公布了第二次全國土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果，結(jié)果顯示，我國耕地優(yōu)等地面積為385.24萬公頃，占評定總面積的2.9%；高等地面積為3586.22萬公頃，占評定總面積的26.5%；中等地面積為7149.32萬公頃，占評定總面積的52.9%；低等地面積為2386.47萬公頃，占評定總面積的17.7%——耕地平均質(zhì)量總體偏低。
事實(shí)上，我國耕地“質(zhì)量偏低”的結(jié)果并非首次發(fā)布。國土資源部于2009年12月24日發(fā)布的《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》顯示，全國低于平均等別的耕地占調(diào)查與評定總面積的57%以上；全國生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。2012年8月，國土資源部又發(fā)公告稱，我國優(yōu)等、高等級耕地不足耕地總量的1/3，且部分地區(qū)耕地質(zhì)量有下滑趨勢。
習(xí)近平總書記在指示中提到，要“依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡”，“加強(qiáng)對耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅(jiān)決防止耕地占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)的補(bǔ)充數(shù)量不到位、補(bǔ)充質(zhì)量不到位問題”。按照《土地管理法》規(guī)定的占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要依據(jù)“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍６趯?shí)際操作過程中，卻時(shí)常出現(xiàn)“占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地”等情況，“往往補(bǔ)的是山區(qū)或偏僻地方的貧壤，而占用的都是非常好的地”，“有些地方補(bǔ)充耕地與被占耕地的糧食生產(chǎn)能力每畝相差200公斤以上”。
西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院院長謝德體長期關(guān)注土壤問題，對耕地質(zhì)量做過多年的跟蹤研究。他估算，2004—2014年的10年間，我國因建設(shè)占用補(bǔ)充耕地6000多萬畝，造成糧食生產(chǎn)能力的損失在240億斤以上。謝德體說，連續(xù)多年存在的“占好地、補(bǔ)貧地”的占補(bǔ)平衡僅是數(shù)量上的平衡，遠(yuǎn)非質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力的平衡；現(xiàn)在想要增加耕地總量越來越困難，提高耕地質(zhì)量已成為保障中國糧食安全的當(dāng)務(wù)之急。2014年進(jìn)京參加“兩會”時(shí)，身為全國人大代表的他積極提議“立法保護(hù)耕地質(zhì)量”，以便于“依法開展耕地質(zhì)量管理與建設(shè)”。他說：“再不行動就為時(shí)已晚了。”
閑置、污染土地增多
近年來，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的飛速發(fā)展，吸引了大量農(nóng)村勞動力。國家統(tǒng)計(jì)局于2015年4月29日公布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2014年全國農(nóng)民工總量達(dá)到27395萬人，比上年增加501萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人；農(nóng)民工以青壯年為主，16—20歲占3.5%，21—30歲占30.2%，31—40歲占22.8%，41—50歲占26.4%，50歲以上的農(nóng)民工占17.1%，農(nóng)民工平均年齡為38.3歲。
青壯年勞動力離開農(nóng)村、農(nóng)村土地?zé)o人管理，必然導(dǎo)致土地閑置。由中國農(nóng)業(yè)銀行和西南財(cái)經(jīng)大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村金融發(fā)展報(bào)告2014》公布數(shù)據(jù)顯示，與2011年相比，2013年土地閑置家庭占比與土地閑置面積占全國總面積的比重分別上升1.5%。據(jù)測算，今后20年，全國每年約有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移必將導(dǎo)致更多耕地閑置、自留地拋荒。
土地征用而不開發(fā)也是造成耕地閑置的原因之一。根據(jù)《閑置土地處置辦法》，若閑置土地滿1年，可以征收土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)；閑置土地滿2年，政府可以無償收回土地使用權(quán)等。但實(shí)際情況是，這些政策在執(zhí)行中被嚴(yán)重地打了折扣：閑置時(shí)間超過1年的土地比比皆是，超過5年的也為數(shù)不少。《2014中國國土資源公報(bào)》顯示，2009—2013年全國已供應(yīng)建設(shè)用地中閑置土地7.02萬公頃。在2015年1月15日召開的全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明介紹，2014年國土資源部清理出閑置土地100萬畝。
如果說耕地閑置只是對土地資源的浪費(fèi)，那么耕地污染則不僅是對資源的浪費(fèi)，更是對生態(tài)的破壞。在市郊、農(nóng)村的工廠附近，因工業(yè)排放污染而導(dǎo)致無法開發(fā)、耕種的化工廢地并不鮮見；土壤重金屬污染事件更因頻發(fā)而被人們熟知——據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年，我國約有2000萬公頃的耕地受到了重金屬污染，約占耕地總面積的1/6；2009年以來，我國重特大重金屬污染事件已發(fā)生30多起。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。”2011年12月發(fā)布的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》也提出，要“加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)”，“推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)污染場地和土壤修復(fù)。以大中城市周邊、重污染工礦企業(yè)、集中治污設(shè)施周邊、重金屬污染防治重點(diǎn)區(qū)域、飲用水水源地周邊、廢棄物堆存場地等典型污染場地和受污染農(nóng)田為重點(diǎn)，開展污染場地、土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范。”
“相對空氣污染和水源污染來說，土壤污染是看不見的，具有隱蔽性，容易被人忽視，但它的危害卻是最大的，治理也是最難的。”蘇州環(huán)境科學(xué)研究所所長楊積德如是說。從2012—2014年《中國國土資源公報(bào)》中可看到，3年間我國投入的土地整治資金分別為691.19億元、442.64億元、245.90億元。如今，耕地污染仍呈現(xiàn)加劇趨勢，“阻擊”土壤污染的持久戰(zhàn)也還在繼續(xù)……
二、地區(qū)改革探索
習(xí)近平總書記指出，“耕地占補(bǔ)平衡政策是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，是國家法律和政策允許的，但必須帶著保護(hù)耕地的強(qiáng)烈意識去做這項(xiàng)工作，嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行。”李克強(qiáng)總理也在批示中強(qiáng)調(diào)，“要按照最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度要求，依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理”，“把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。
農(nóng)村耕地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地、國有建設(shè)用地同為城鄉(xiāng)土地的重要組成部分，三者之間的壁壘并不是全然固定、不可打破的——國家通過征地手段將耕地變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，通過“耕地占補(bǔ)平衡”政策調(diào)整耕地與建設(shè)用地的屬性，以期實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的平衡。為挖掘農(nóng)村土地利用潛力、合理配置城鄉(xiāng)土地資源，很多省、市（區(qū)）也在國家政策允許的范圍內(nèi)自發(fā)摸索、積極嘗試，尋找與本地實(shí)情相匹配的土地改革之路。
城鄉(xiāng)增減掛鉤模式
重慶市“地票”交易模式是城鄉(xiāng)增減掛鉤模式的典型代表。數(shù)據(jù)顯示，1997—2009年，重慶市農(nóng)村常住人口減少了31%，同期農(nóng)村人均建設(shè)用地卻由183平方米上升到262平方米，增長了43%——城市人口在增加，建設(shè)用地也在增加；農(nóng)村人口在減少，建設(shè)用地仍在增加。城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，一起擠占耕地。
在此背景下，國務(wù)院于2008年2月出臺《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，正式批準(zhǔn)重慶建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，在確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，將“地票”作為主要交易標(biāo)的——重慶市首創(chuàng)涵蓋復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用四個(gè)環(huán)節(jié)的“地票”交易模式。
“地票”交易在充分尊重農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意愿的前提下，對閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證（即：地票），該憑證可以市場化方式公開交易，可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。
遠(yuǎn)郊區(qū)縣的農(nóng)村閑置建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，主城區(qū)周邊同等數(shù)量的耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地指標(biāo)，二者可通過“地票”流轉(zhuǎn)互換。這種搭建統(tǒng)一交易平臺、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的土地流轉(zhuǎn)模式成效顯著：2009年以前，重慶市每年可用建設(shè)用地指標(biāo)約為10萬畝，遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，同時(shí)農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施等建設(shè)用地存在浪費(fèi)現(xiàn)象；截至2015年4月，重慶農(nóng)村土地交易所累計(jì)交易“地票”15.35萬畝，交易金額309.27億元，不僅解決了人口流動與土地配置之間的矛盾、有效實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，而且賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
股份合作經(jīng)營模式
河北省永清經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)自2011年11月起施行的“土地銀行”托管模式，采用土地股份制改造的形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為長期股權(quán)，將土地“資產(chǎn)”變?yōu)橥恋亍百Y本”，對“入股”土地統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、集中開發(fā)，使農(nóng)村土地利用更集約高效、資源配置更合理科學(xué)，土地價(jià)值與農(nóng)民收益也都實(shí)現(xiàn)了最大化。
“土地銀行”托管模式的具體做法是：在規(guī)劃區(qū)內(nèi)組建企業(yè)性質(zhì)的土地托管中心（即：土地銀行），農(nóng)民在依法、自愿、協(xié)商、有償?shù)幕A(chǔ)上，以土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股托管中心，由土地托管中心對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一經(jīng)營，入股農(nóng)民按年領(lǐng)取股息及約定福利。在模式落地過程中，永清開發(fā)區(qū)創(chuàng)新觀念與機(jī)制，僅用三步便落實(shí)、完善了該模式：
第一，以地入股，群眾變股東：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民（村集體）與托管中心簽訂土地托管協(xié)議，首簽時(shí)限為5年，5年內(nèi)若土地被征收，則依法履行征地手續(xù)；5年后，按照農(nóng)民意愿，可一次性提取全部本金，也可將土地托管股權(quán)按比例折算成商業(yè)用途房產(chǎn)，作為入股農(nóng)民的資產(chǎn)，以保障其長期利益；
第二，核定收益，土地成資本：農(nóng)民將承包經(jīng)營的土地作價(jià)入股后，托管中心按每年7%的利息支付股息，股息80%歸擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，20%由村集體經(jīng)濟(jì)組織用于公益事業(yè)和村民福利，每年年底集中結(jié)算；
第三，轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民變市民：通過土地托管，農(nóng)民不僅每年可以獲得可觀的股息和相應(yīng)的福利補(bǔ)貼，開發(fā)區(qū)還為農(nóng)民提供了從事其它職業(yè)的機(jī)會，有效緩解了農(nóng)民生存的后顧之憂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，永清開發(fā)區(qū)所轄6個(gè)行政村中，有1100余人在開發(fā)區(qū)從事保安、綠化、商務(wù)等工作；為開發(fā)區(qū)搞工程建設(shè)、配套服務(wù)等的個(gè)體工商戶有170多個(gè)。
以“土地銀行”為代表的股份合作經(jīng)營模式，使土地資本化、資本股份化、收益長期化、利益共同化，不僅化解了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地矛盾，而且保障了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。目前，該模式在廣東、四川、浙江、北京、遼寧等省市已廣泛試行。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整治模式
嘉興市是浙江省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)的先行地。2008年5月，嘉興市展開土地使用制度改革探索，創(chuàng)新性地提出節(jié)約用地的“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地整治模式的代表，該模式把土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)結(jié)合在一起，通過優(yōu)化調(diào)整試點(diǎn)地區(qū)區(qū)域建設(shè)用地、生產(chǎn)力和人口布局，拓展了市鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間，被嘉興人稱為“第四次土地革命”。
所謂“兩分”，就是把農(nóng)民的宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；“兩換”，就是以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、置換社會保障，以宅基地?fù)Q錢、換房產(chǎn)、換地方。通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，嘉興市實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式；通過置換宅基地，嘉興市農(nóng)民集中進(jìn)城入住、變?yōu)椤笆忻瘛保粌H改善了生活環(huán)境、提高了生活質(zhì)量，而且有望拿到“退休工資”。
在具體推進(jìn)過程中，“兩分兩換”又延伸出多種不同的操作模式：可以“兩分兩換”同步推進(jìn)，也可以分步推進(jìn)，即先“一分一換”，再穩(wěn)步開展土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民搬遷既可整村搬遷，又可零星搬遷；搬遷農(nóng)民的安置方式，既可選擇市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一設(shè)計(jì)建造的公寓房和聯(lián)體式住宅，也可以在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上自建聯(lián)體公寓房和聯(lián)體排屋。
建設(shè)聯(lián)排住宅為嘉興市參與“兩分兩換”的13個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約了25%左右的用地；通過宅基地置換，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地節(jié)約率達(dá)到50%以上。截至2011年，嘉興市立項(xiàng)建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目125個(gè)，復(fù)墾面積8670畝；立項(xiàng)土地開發(fā)項(xiàng)目81個(gè)，開發(fā)面積12495畝，新增耕地面積11415畝——“兩分兩換”土地整治模式有效保障了全市耕地占補(bǔ)平衡。
在嘉興市“兩分兩換”提出和實(shí)施過程中，國土資源部及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)曾多次到嘉興進(jìn)行專題調(diào)研指導(dǎo)。2013年上半年，國土資源部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人再次專程到嘉興市調(diào)研“兩分兩換”土地整治模式和低效建設(shè)用地再開發(fā)工作，對兩項(xiàng)工作在拓展建設(shè)用地新空間方面取得的成效表示肯定。如今，《嘉興市土地整治規(guī)劃（2010—2020年）》已經(jīng)通過國土部的評審并進(jìn)入實(shí)施階段，嘉興市土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)已走在全國前列。
習(xí)近平總書記在指示中說，“對耕地占補(bǔ)平衡以及耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況新問題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，提出有效的應(yīng)對之策。”我國土地現(xiàn)狀復(fù)雜、地域差別大，土地流轉(zhuǎn)、地區(qū)改革中必然面臨不同的情況、遇到不同的問題，因而才要“因地制宜、循序漸進(jìn)”。正如在以“新型城鎮(zhèn)化與土地利用”為主題的“第八屆中國城市化國際峰會”上，國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令所說，“中國之大，根本不能一兩個(gè)文件、一兩個(gè)模式解決，中國需要千百種模式”。
三、改革難點(diǎn)解析
“以改革之名行占用耕地之實(shí)”
習(xí)近平總書記表示，“在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中要把好關(guān)，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實(shí)。”2012年11月28日召開的國務(wù)院常務(wù)會議也指出，“在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農(nóng)村穩(wěn)定，而且威脅糧食安全，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。”《土地管理法》第31條明確提及，“國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。”而現(xiàn)實(shí)中卻常見宅基地占用耕地、建設(shè)用地占用耕地、開發(fā)區(qū)占用農(nóng)村宅基地和耕地等現(xiàn)象。
國土資源部土地整治中心和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社于2015年6月共同發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》顯示，伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)占用大量耕地，“目前全國有12個(gè)省份建設(shè)用地總量已接近《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)數(shù)，耕地占補(bǔ)平衡的壓力不斷增大。未來一個(gè)時(shí)期，各類建設(shè)不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)質(zhì)耕地。”
對此，喬潤令在接受《城市化》雜志采訪時(shí)表示，“大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地都是非常肥沃的，畝產(chǎn)2000斤以上，但是城市擴(kuò)張占用的也多是周邊土地，補(bǔ)充的則是偏遠(yuǎn)地區(qū)的劣地，還有很多地方占用基本農(nóng)田補(bǔ)充一般農(nóng)田”，“作為建設(shè)用地來說，占一畝補(bǔ)一畝沒問題，但是作為種糧食的土地，一畝和一畝相差很遠(yuǎn)，好田一畝地產(chǎn)3000斤，爛田一畝地產(chǎn)300斤”。喬潤令認(rèn)為，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”已成普遍現(xiàn)象。
此外，有相當(dāng)多的開發(fā)區(qū)在建設(shè)用地的使用上“先建后批”：國土部每年制定土地使用規(guī)劃，按照規(guī)劃，各地“每年有多少農(nóng)地可以變成建設(shè)用地”，然而每年所得指標(biāo)不多，招商引資任務(wù)又大，只好先占用規(guī)劃外耕地搞開發(fā)，之后再慢慢審批。這樣做是否合適？喬潤令直言：“地方招商引資不容易，開發(fā)商看中的土地往往沒在規(guī)劃上，這種情況非常常見，只能先占用、先開發(fā)，然后修改規(guī)劃，重新報(bào)批。”在解釋土地規(guī)劃開發(fā)工作繁難性的同時(shí)，喬潤令也不諱言，“的確有很多地方兩三年時(shí)間就用完了十年的指標(biāo)，相當(dāng)多的城市‘十二五’第一年就已經(jīng)把‘十三五’的土地都用光了。”
至于占用耕地做宅基地，喬潤令分析，農(nóng)村土地至今實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的基本政策，農(nóng)民后代結(jié)婚要蓋房，但由于城市擴(kuò)張等原因，村子里的地沒有了，只能在自家的承包地上蓋。與此同時(shí)，喬潤令也指出，農(nóng)村確實(shí)大量存在“多處占房”、“占而不用”、宅基地閑置等現(xiàn)象——多種情況并存，改革并不容易；有些問題的出現(xiàn)又恰恰是改革的結(jié)果。
“工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)”
習(xí)近平總書記在指示中強(qiáng)調(diào)，“特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題”。2015年4月24日，農(nóng)業(yè)部、國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國家工商總局等4部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，提出“各地要按照中央關(guān)于對工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)”，以引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。
農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近3年來，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%；截至2014年底，流入企業(yè)的承包地面積達(dá)到3882.5萬畝，約占全國農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%。從2010年聯(lián)想集團(tuán)“務(wù)農(nóng)”引發(fā)各方高度關(guān)注，到如今城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村日趨常態(tài)化，企業(yè)帶給農(nóng)民更多的租金和打工收入，其引入農(nóng)村的新理念也強(qiáng)化了農(nóng)民的市場意識。
工商資本介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)固然推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、增加了農(nóng)民收益，同時(shí)也帶來不少煩惱。農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華指出，“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)有利有弊：一方面，工商資本可以加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，容易加劇耕地‘非糧化’、‘非農(nóng)化’傾向，隱患很多。”
就這一難點(diǎn)，喬潤令與北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張英洪不約而同地向記者表示，企業(yè)下鄉(xiāng)租賃土地，目的往往不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是追求利潤——在支付土地租金、人工費(fèi)用后，自身還要盈利，但是“糧食很難賣出價(jià)格”，所以只能選擇種“能加工出高利潤的產(chǎn)品”，比如葡萄、藥材等非糧作物——這是工商資本下鄉(xiāng)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的“非糧化”。張英洪透露，也有企業(yè)將流轉(zhuǎn)土地改造成農(nóng)業(yè)觀光園或農(nóng)產(chǎn)品加工基地，甚至修建娛樂設(shè)施搞經(jīng)營——這是工商資本介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的“非農(nóng)化”。
土地流轉(zhuǎn)合同糾紛在工商資本下鄉(xiāng)過程中屢有發(fā)生：農(nóng)業(yè)項(xiàng)目通常前期投入較大、回報(bào)周期較長，“北美海棠等景觀植物的種植，5年之后才能見效益”，下鄉(xiāng)企業(yè)有時(shí)會出現(xiàn)暫時(shí)性的資金周轉(zhuǎn)困難，無法按時(shí)支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用——農(nóng)民短期內(nèi)不能通過流轉(zhuǎn)獲取收益，是否該收回流轉(zhuǎn)土地？對于企業(yè)來說，前期已投入上千萬，此時(shí)中止得不償失；對于農(nóng)民來說，規(guī)模化生產(chǎn)已經(jīng)打破了原來的田壟，即使拿回土地復(fù)耕也要多費(fèi)周折修整，且耕種遠(yuǎn)不如流轉(zhuǎn)收益高——這是工商資本介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)后時(shí)常出現(xiàn)的“兩難”。
習(xí)近平總書記指出，“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。”土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營往往需要資本參與，城市工商資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村建設(shè)，在一定程度上解決了農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營的資金缺口等問題，提高了農(nóng)民收入，但其對耕地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負(fù)面影響也已顯現(xiàn)，利弊并存的現(xiàn)狀使很多地方政府仍對這一改革舉措持觀望心態(tài)。
四、改革前路預(yù)期
習(xí)近平總書記在指示中反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性，他說，要“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。而在具體改革實(shí)踐中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮”。——貫徹落實(shí)國家政策法規(guī)應(yīng)與地方實(shí)情相結(jié)合，頂層設(shè)計(jì)、政策方針給出改革大方向，但是不應(yīng)忽略地方土地現(xiàn)狀，強(qiáng)制執(zhí)行；改革應(yīng)“循序漸進(jìn)”、穩(wěn)扎穩(wěn)打，一味追求速度的改革是不可持續(xù)的。
那么，農(nóng)村土地改革下一階段該怎么走？改革前路在何方？我們從習(xí)近平總書記的指示中，或許可以提煉出幾項(xiàng)關(guān)鍵要素：
完善土地承包法律法規(guī)
2015年5月17日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊公開透露，《農(nóng)村土地承包法》正在修訂中。十一屆三中全會后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”，這一改革舉措極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；在2014年11月下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，中央第一次提出“在堅(jiān)持農(nóng)村土地所有制前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的新格局”。這一文件確定了農(nóng)村改革的基本方向，為農(nóng)村土地制度改革定下基調(diào)。
《農(nóng)村土地承包法》的修訂目的之一，就是從法律上明確“三權(quán)分置”以及各項(xiàng)權(quán)屬的性質(zhì)、權(quán)能。“三權(quán)”要分置，首先必須明確權(quán)屬。張英洪指出，農(nóng)地的集體所有權(quán)不能變更，不能搞私有化改革；農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”，即承包權(quán)永遠(yuǎn)歸農(nóng)戶所有，擁有承包地的農(nóng)民若進(jìn)城務(wù)工無法自己經(jīng)營，可將經(jīng)營權(quán)以合作社、分紅等方式流轉(zhuǎn)給他人，這是農(nóng)用地的“三權(quán)”。通過改革完善法律法規(guī)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)或可抵押、融資、貸款，“這在以前都是不可以的”，而要推進(jìn)改革，首先要為農(nóng)地“確權(quán)”。張英洪說，“現(xiàn)在土地確權(quán)還沒確完”。
農(nóng)地“確權(quán)”的確有諸多問題需要厘清。比如土地承包期限問題，韓俊曾于2014年12月發(fā)文表示，“如果不設(shè)承包期限，土地承包經(jīng)營權(quán)則逼近集體土地所有權(quán)，容易誤讀為推行土地私有。”又有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)“虛化集體所有權(quán)，將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利完全交給農(nóng)民”。對于土地承包權(quán)究竟屬于“債權(quán)”還是“物權(quán)”，至今仍存爭議，而這也使土地承包法律法規(guī)有了進(jìn)一步完善的空間。
健全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
2015年4月24日下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》提出，要“充分認(rèn)識加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性”，“加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理”，“健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”，“強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管”，各地要“及時(shí)組織力量對工商資本租賃農(nóng)地進(jìn)行全面核查，依法進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)”。
為保護(hù)18億畝耕地紅線，耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地關(guān)卡重重。張英洪介紹，流轉(zhuǎn)耕地搞經(jīng)營“本身不可能”，但是有些工商資本會“變相占用”，比如流轉(zhuǎn)幾千畝土地發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)；企業(yè)看中政府傾向農(nóng)村的政策和土地的增值潛力，搶先下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，之后將地“儲存”撂荒，等待土地升值轉(zhuǎn)手等。——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亂象叢生，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大。張英洪指出，“現(xiàn)在因?yàn)楸O(jiān)管不到位，造成很多問題”，“國家要增加社會資本進(jìn)入土地的門檻”。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展缺資金、缺人才、缺先進(jìn)管理理念，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的”，“關(guān)鍵是要建立‘五項(xiàng)制度’，即建立上限控制制度、分級備案制度、審查審核制度、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度、事中事后監(jiān)管制度”。通過建立“上限控制制度”限制企業(yè)下鄉(xiāng)租地的時(shí)間和面積，通過建立“風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”（社會資本參與土地流轉(zhuǎn)必須先交納年流轉(zhuǎn)租金3—5倍的保證金作為“風(fēng)險(xiǎn)保障金”）提高社會資本的準(zhǔn)入門檻等，可以有效緩解城市工商資本下鄉(xiāng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)；建立“分級備案制度”、“審查審核制度”、“事中事后監(jiān)管制度”等，則是對監(jiān)管機(jī)制的健全，可將風(fēng)險(xiǎn)“防患于未然”。
目前，湖北省武漢市已經(jīng)有兩個(gè)區(qū)在試點(diǎn)“風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”，既可防止企業(yè)因經(jīng)營不善中途退出，影響農(nóng)戶的租金收益，又可防止企業(yè)擅自改變土地用途。若企業(yè)擅改土地用途，保障金可作為處罰金；若企業(yè)對土地從事掠奪性經(jīng)營，損壞地質(zhì)，保證金可用作土地復(fù)耕費(fèi)。
加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)
2014年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“2014年及今后一個(gè)時(shí)期”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作要“深化農(nóng)村土地制度改革”，“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系要改革，土地改革仍是重點(diǎn)。2014年，陜西省榆林市公布農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展情況，展開的五項(xiàng)主要工作“農(nóng)村三資管理”、“土地流轉(zhuǎn)管理和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記”、“土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁”、“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育”、“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)各類指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)及上報(bào)”中，土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)等土地改革工作居重要位置；據(jù)公布數(shù)據(jù)，榆林市定邊縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為12萬元，橫山縣進(jìn)行土地確權(quán)登記工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為20萬元。2015年，河北省重點(diǎn)推進(jìn)的四項(xiàng)農(nóng)村經(jīng)營管理改革——“加快土地確權(quán)登記頒證工作”、“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”、“加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”、“積極開展股份制改革試點(diǎn)”中，也有兩項(xiàng)涉及土地改革。
關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)中土地管理體系建設(shè)的方式，各地提出的措施也多具有地方針對性，比如河北省將“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵發(fā)展土地股份合作，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力發(fā)展土地托管”；湖北省則將“穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，積極推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新”列為2015年農(nóng)村經(jīng)營管理工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作”、“加快完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系”、“著力健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系”；湖南省發(fā)布的“2015年農(nóng)村經(jīng)營管理工作要點(diǎn)”也提出，要通過“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”、“建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)引導(dǎo)機(jī)制”、“抓好農(nóng)村土地承包仲裁工作”等方式來“創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體制機(jī)制”。
