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2025年07月18日
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近年來(lái)，國(guó)家和有關(guān)部門(mén)連續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)旅游業(yè)改革與發(fā)展的法律法規(guī)和政策文件，對(duì)于推動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展，發(fā)揮積極作用。 2015年的《政府工作報(bào)告》明確提出了旅游休閑消費(fèi)的工作任務(wù)。今年上半年，我國(guó)旅游業(yè)逆勢(shì)上揚(yáng)，呈現(xiàn)出旅游消費(fèi)和投資兩旺的良好態(tài)勢(shì)。7月28日，國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。
保障國(guó)民旅游權(quán)利一直以來(lái)都是國(guó)家涉旅戰(zhàn)略的宗旨與導(dǎo)向
作為一種社會(huì)現(xiàn)象的旅游消費(fèi)，或者說(shuō)作為國(guó)民權(quán)利的旅游活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)主要取決于三個(gè)前提條件：可自由支配收入，可自由支配時(shí)間和社會(huì)認(rèn)可旅游意愿，也就是所謂的有閑錢(qián)、有閑暇和有閑心。伴隨著改革開(kāi)放的偉大歷史進(jìn)程，旅游在上個(gè)世紀(jì)八十年代初期進(jìn)入了國(guó)家戰(zhàn)略視野。在大力發(fā)展入境旅游，為國(guó)家創(chuàng)造更多外匯的同時(shí)，國(guó)民旅游意識(shí)的覺(jué)醒和旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也很快成為了戰(zhàn)略決策議題。正是由于中央政府的高度重視，特別是旅游行政主管部門(mén)的直接推動(dòng)，旅游消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)變得越來(lái)越厚實(shí)，尤其是時(shí)間約束方面變得越來(lái)越寬松。1995年，國(guó)家正式實(shí)施工作五天、休息兩天的作息制度。1999年國(guó)慶節(jié)，國(guó)人首次享受了七天的長(zhǎng)假期，直接推動(dòng)了我國(guó)進(jìn)入大眾旅游發(fā)展的初級(jí)階段。2009年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確提出“把旅游業(yè)培育成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更多滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)民旅游休閑綱要》，要求到2020年“基本落實(shí)職工帶薪休閑”。同年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)旅游法》，把發(fā)展旅游業(yè)，保障國(guó)民旅游權(quán)利上升為國(guó)家意志。2014年，國(guó)務(wù)院以31號(hào)文件的形式頒發(fā)了《關(guān)于旅游業(yè)改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》，把旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有機(jī)組成部分，把擴(kuò)大旅游消費(fèi)作為階段性的工作重點(diǎn)。通過(guò)對(duì)過(guò)去三十五年，特別是近年來(lái)的法律法規(guī)和政策文件來(lái)看，旅游在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系中的戰(zhàn)略擺位是不斷提升的，國(guó)民旅游權(quán)利是持續(xù)保障和提升的。
《意見(jiàn)》貫徹了黨中央、國(guó)務(wù)院一直以來(lái)發(fā)展旅游的路線、方針和政策，科學(xué)把握大眾旅游從“有沒(méi)有”的初級(jí)階段向“好不好”的中高級(jí)階段演化的時(shí)代特征，進(jìn)一步優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境，把國(guó)民旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)推向了一個(gè)新的高度。在閑暇時(shí)間的優(yōu)化方面，《意見(jiàn)》專門(mén)寫(xiě)了一章三條，分別占到全文的六分之一和八分之一。明確要求各級(jí)政府要把落實(shí)職工帶薪休假列入議事日程，并且要有具體的實(shí)施細(xì)則和落實(shí)方案；放權(quán)于地方，鼓勵(lì)各地結(jié)合民族節(jié)日錯(cuò)峰休假；鼓勵(lì)彈性作息，有條件的地方和單位可根據(jù)實(shí)際情況，依法優(yōu)化調(diào)整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結(jié)合外出休閑度假創(chuàng)造有利條件。這些直面人民群眾熱點(diǎn)關(guān)切的改革思路與創(chuàng)新舉措，將有效緩解國(guó)民旅游休閑的時(shí)間約束，進(jìn)一步刺激旅游消費(fèi)意愿。通過(guò)把休假的權(quán)利還給老百姓，不僅“我的行程我作主”，而且“我的時(shí)間我作主”，還有助于解決旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中長(zhǎng)期存在的時(shí)空非均衡的矛盾。
旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要有充分的時(shí)間保證，還需要有消費(fèi)過(guò)程中的服務(wù)品質(zhì)保證。人們希望在行程中看得見(jiàn)美麗，更希望享受高品質(zhì)的生活體驗(yàn)。現(xiàn)實(shí)中，虛假?gòu)V告、價(jià)格欺詐、欺客宰客、非法“一日游”、黑車、黑導(dǎo)等廣大游客反映強(qiáng)烈的問(wèn)題成為優(yōu)化旅游市場(chǎng)秩序，提升游客滿意度的長(zhǎng)期制約因素。《意見(jiàn)》把“著力改善旅游消費(fèi)軟環(huán)境”放到全文的起首位置，明確要求建立健全旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，提升賓館飯店、景點(diǎn)景區(qū)、旅行社等管理服務(wù)水平。健全旅游投訴處理和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，完善旅游市場(chǎng)主體退出機(jī)制。這意味著游客在行程中一旦權(quán)利受到了損害，不僅可以通過(guò)《旅游法》獲得司法救濟(jì)，還可以通過(guò)旅游行政主管部門(mén)的積極作為而獲得相應(yīng)的行政救濟(jì)。
既然“旅游已經(jīng)成為人民生活水平提升的重要指標(biāo)”，既然“人民群眾對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，那么通過(guò)持續(xù)完善旅游消費(fèi)條件，進(jìn)而保障國(guó)民旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家在新時(shí)期旅游發(fā)展的鋼鐵意志，《意見(jiàn)》正是這一意志的政策載體。
擴(kuò)大旅游投資，培育充滿生機(jī)和活力的市場(chǎng)主體是旅游業(yè)改革與發(fā)展的時(shí)代要求
國(guó)民旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要不斷優(yōu)化的制度環(huán)境，以解決旅游條件的必要性問(wèn)題，讓老百姓愿意和能夠旅游；也需要持續(xù)完善的市場(chǎng)環(huán)境，以解決旅游消費(fèi)的可行性問(wèn)題，讓老百姓有地方去旅游，有項(xiàng)目去消費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，特別是受入境旅游“封閉紅利”的影響，旅游供給和市場(chǎng)主體過(guò)度依靠“二老資源”，也就是老天爺留給我們的自然資源和老祖宗留給我們的歷史文化資源。這一理念指導(dǎo)的旅游資源開(kāi)發(fā)模式往往就是“圈山圈水收門(mén)票”，主要滿足傳統(tǒng)的觀光旅游需求。在看到旅游市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，也要看到旅游消費(fèi)行為和需求特征的變化，特別是散客化時(shí)代的游客對(duì)目的地生活體驗(yàn)的新需求。景觀之上是生活，越來(lái)越多的游客固然要看風(fēng)景、看古跡，更要獲得休閑的體驗(yàn)、時(shí)尚的感覺(jué)，還有知識(shí)的獲得和素質(zhì)的提升。這些新型消費(fèi)需求的滿足，除了發(fā)展規(guī)劃外，必須以更加多元、更為充分的資本投入。現(xiàn)在是到了重視投資對(duì)旅游發(fā)展，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展綜合貢獻(xiàn)的時(shí)候了。
這就需要各級(jí)政府進(jìn)一步加大旅游投資，特別是包括交通、廁所、停車場(chǎng)在內(nèi)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以及包括游客集散中心、旅游問(wèn)詢中心在內(nèi)的旅游公共服務(wù)體系。與歷史上同類文件相比，《意見(jiàn)》首次把“投資”作為主題，并分別從旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升、旅游投資促進(jìn)、鄉(xiāng)村旅游提升、加大改革創(chuàng)新力度、保持旅游投資增長(zhǎng)等多個(gè)角度明確了政府在旅游投資中的角色、作用和實(shí)施路徑。值得關(guān)注的是，本文提出的旅游投資政策不僅從大處著眼，還從細(xì)節(jié)入手。關(guān)于旅游廁所建設(shè)，既確立了“以商建廁、以商養(yǎng)廁、以商管廁”的原則，又明確了“用三年時(shí)間全國(guó)新建、改建5.7萬(wàn)座旅游廁所，完善上下水設(shè)施，實(shí)行糞便無(wú)害化處理”的具體要求。關(guān)于自駕車房車營(yíng)地建設(shè)，則要求制定全國(guó)自駕車房車營(yíng)地建設(shè)規(guī)劃和自駕車房車營(yíng)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確營(yíng)地住宿登記、安全救援等政策。到 2020年，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本建設(shè)自駕車房車營(yíng)地1000個(gè)左右。關(guān)于研學(xué)旅游、養(yǎng)老旅游、郵輪母港等投資專題也都給予明確的規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，在大眾旅游的初級(jí)階段，在旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)，進(jìn)一步加大政府在旅游領(lǐng)域中的投資力度是完全必要的，也是黨的十八大提出的“更好地發(fā)揮政府的作用”在旅游領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。
這就需要吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入到旅游領(lǐng)域。大眾旅游、國(guó)民休閑需求的增長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)投資和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的耦合，使得旅游已經(jīng)成為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”最為活躍的領(lǐng)域之一。在這一背景下，《意見(jiàn)》明確提出積極發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”。積極推動(dòng)在線旅游平臺(tái)企業(yè)發(fā)展壯大，放寬在線度假租賃、旅游網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、在線旅游租車平臺(tái)等新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入許可和經(jīng)營(yíng)許可制度。在開(kāi)放與共享為表征的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，類似的政策創(chuàng)新不僅對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有益，對(duì)更為宏觀領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新也有積極示范的意義。旅游也可以承載大型、綜合和連續(xù)性投資項(xiàng)目。近年來(lái)，迪斯尼、環(huán)球影城、海昌、長(zhǎng)隆、萬(wàn)達(dá)文旅綜合體等項(xiàng)目，一次投資往往數(shù)以十億，甚至百億計(jì)，中衛(wèi)市的旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)、杭州商旅集團(tuán)的西溪濕地、錦江國(guó)際集團(tuán)的高端酒店品牌創(chuàng)設(shè)和橫向并購(gòu)項(xiàng)目則會(huì)涉及多年流動(dòng)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略投資。旅游還可以是國(guó)有資源、政府資本和社會(huì)資本合作共贏的優(yōu)先領(lǐng)域。從法理上看，用來(lái)開(kāi)發(fā)的旅游資源和市場(chǎng)交易的旅游資產(chǎn)多數(shù)有具有國(guó)有屬性。事實(shí)上，部分國(guó)有旅游資源和存量資本，受所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和管理體制所限而得不到有效利用。文件的第二十五條規(guī)定，落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對(duì)投資大、發(fā)展前景好的旅游重點(diǎn)項(xiàng)目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實(shí)土地和圍填海計(jì)劃指標(biāo)。支持中西部地區(qū)利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目。這樣的政策如果落實(shí)到位，將會(huì)有效拓展社會(huì)資本進(jìn)入旅游業(yè)的市場(chǎng)空間。
旅游應(yīng)當(dāng)，也可以承載產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、消除貧困、大國(guó)外交和港澳臺(tái)事務(wù)等更加多元的國(guó)家戰(zhàn)略
隨著更多國(guó)民加入旅游活動(dòng)中來(lái)，旅游消費(fèi)已經(jīng)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困，甚至是遂行大國(guó)外交戰(zhàn)略的硬實(shí)力。根據(jù)國(guó)家旅游局發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年的國(guó)內(nèi)、入境和出境旅游市場(chǎng)規(guī)模將分別達(dá)到40.5億、1.3億和1.25億人次，旅游業(yè)總收入將超過(guò)3.6萬(wàn)億元人民幣。據(jù)此測(cè)算，旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)率可能會(huì)達(dá)到10%左右。如此量級(jí)的消費(fèi)規(guī)模和持續(xù)高速增長(zhǎng)的投資，表明了旅游已經(jīng)具備了溢出產(chǎn)業(yè)邊界，在更為宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系中發(fā)揮綜合帶動(dòng)作用的能力。如果說(shuō)之前的文件更多著眼于如何動(dòng)員社會(huì)資源為旅游所用的政策設(shè)計(jì)，《意見(jiàn)》則首次把更好發(fā)揮旅游消費(fèi)與投資的外部性作為宏觀層面的政策訴求。
從旅游消費(fèi)升級(jí)的角度看，休閑、度假、海洋、沙漠、自駕車等中高端的旅游消費(fèi)更多依賴郵輪、游艇、房車、旅游列車、通用飛機(jī)、冰雪場(chǎng)、游樂(lè)園等大型旅游裝備的工業(yè)支撐。游客的戶外游憩活動(dòng)也有效拉動(dòng)了帳篷、野餐用具、滑雪服、攝影攝像等旅游用品的生產(chǎn)和銷售。《意見(jiàn)》把旅游裝備納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定完善安全性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵(lì)發(fā)展郵輪游艇、大型游船、旅游房車、旅游小飛機(jī)、景區(qū)索道、大型游樂(lè)設(shè)施等旅游裝備制造業(yè)。大力培育具有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營(yíng)、探險(xiǎn)等各類戶外用品。可以預(yù)期的是，隨著旅游裝備制造業(yè)的政策落實(shí)，傳統(tǒng)工業(yè)的生產(chǎn)能力的消化和“中國(guó)制造”的升級(jí)都會(huì)迎來(lái)一個(gè)全新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。
習(xí)總書(shū)記說(shuō)，綠水青山就是金山銀山。國(guó)際國(guó)內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，隨著越來(lái)越多的游客到訪鄉(xiāng)村，一方面可以為農(nóng)村增加收入，提供靈活的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面可以為美麗鄉(xiāng)村和新型城市化提供新的動(dòng)力。到2020年，全國(guó)建成6000個(gè)以上鄉(xiāng)村旅游模范村，形成10萬(wàn)個(gè)以上休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村、300萬(wàn)家農(nóng)家樂(lè)，鄉(xiāng)村旅游年接待游客超過(guò)20億人次，受益農(nóng)民5000萬(wàn)人。全國(guó)每年通過(guò)鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)200萬(wàn)農(nóng)村貧困人口脫貧致富。扶持 6000個(gè)旅游扶貧重點(diǎn)村開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游，實(shí)現(xiàn)每個(gè)重點(diǎn)村鄉(xiāng)村旅游年經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到100萬(wàn)元。如此明確而量化的要求，充分表明了國(guó)家通過(guò)旅游解決“三農(nóng)”問(wèn)題的期待。
對(duì)于《意見(jiàn)》，只有將之視為一個(gè)整體的制度創(chuàng)新，從國(guó)民旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家戰(zhàn)略意志彰顯的高度，方可完整地理解其歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在貫徹落實(shí)新時(shí)期國(guó)家旅游業(yè)“515戰(zhàn)略”進(jìn)程中，科學(xué)把握《意見(jiàn)》的科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，穩(wěn)步培育大眾化的消費(fèi)主體和充滿生機(jī)與活力的市場(chǎng)主體，既不消極悲觀，又不盲目樂(lè)觀，理性務(wù)實(shí)地引導(dǎo)我國(guó)旅游業(yè)健康可持續(xù)的發(fā)展。
