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2025年08月18日
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修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》在通過審議并正式對外公布后，引發社會廣泛關注。就此熱點，《城市化》雜志特邀城市化委員會城市可持續發展專委會專家顧問、中國人民大學環境學院環境經濟與管理系教授、中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君專業評論。
宋國君：中國人民大學環境學院環境經濟與管理系教授、城市化委員會城市可持續發展專委會專家顧問
同以往版本相比，新版《大氣污染防治法》的處罰、管控力度空前，這將讓污染者不敢輕易“以身試法”，這也是新法最突出的亮點所在。雖然新法對一些問題進行了改善，但根本性的進步不多，在概括性、邏輯性、原則性等問題上，以及固定源排污許可證制度、移動源及面源防治方法等問題上，都值得繼續研究與探討。
例如，新法在“大氣污染防治標準和限期達標規劃”中分別談到了“大氣環境質量標準”與“大氣污染物排放標準”，我認為這兩種說法均不夠精確，用“空氣質量標準”與“排放控制標準”更能傳達要表述的內容。再如，針對燃煤污染防治，新法的表述不是很好，我認為，只要說明國家將根據燃煤使用用途，分別制定燃煤產品標準就可以了。任何產品都要有標準，若燃煤的用途分為很多種，理應根據用途分別制定不同的質量標準，所以，從科學性與簡潔性角度考慮，無需在法律條文中對這些具體問題進行描述。
新法某些條文的邏輯性也有失嚴謹。比如，國際慣例通常將空氣污染源劃分為固定源、移動源和面源。新法劃分為：燃煤、工業、機動車船、揚塵和農業。按照這一邏輯，既然已對燃煤加以控制，勢必也將對燃氣進行約束，但新法卻又沒有提及燃氣問題，這是否說明燃氣就沒有污染？其實，燃燒天然氣會排放大量氮氧化物，這本身就是污染物。同時，新法中提到的“揚塵”雖然與“農業和其他污染防治”同屬于面源類污染源，但顯然 “農業”與“揚塵”不是并列關系。由于存在邏輯問題，機動車船也未能按國際慣例被概括為移動源，對移動源的排放控制也就無法從“更清潔的油品，更清潔的引擎，更快的行駛速度，更短的行駛距離”四個方向加以規范。
在原則問題上，新法“總則”提到“防治大氣污染，應以改善大氣環境質量為目標，堅持源頭治理，規劃先行”。要知道，源頭治理與末端控制相對應，如果源頭治理技術不成熟，該怎么辦？對企業而言，從成本有效性的角度考慮，若末端控制技術已十分成熟，不用花太多錢就能有效解決污染問題，那就無須從源頭治理污染。因此，“源頭控制”并非公認原則，在污染治理的理論中也沒有這樣的提法。
對于新法提到的“優化產業結構和布局”，我認為這烙有計劃經濟的痕跡，本質上就是計劃經濟思維的產物。在我國，怎樣才稱得上產業結構和布局的優化？是否某一產業不適宜在如北京這樣的城市中發展，移至河北，布局就合理？我認為政府應做的是提出空氣質量標準要求，嚴格管控企業達標排放。企業若想在人口眾多且對空氣質量有嚴格要求的城市立足，就必須達到嚴格的排放標準要求，我想，他們自己會衡量成本，若付出的代價太大，就會主動離開。因此，產業結構的調整不應由大氣環境質量決定，而應由市場和產品需求決定。市場機制要求在已有空氣質量標準、污染物排放標準的情況下，法律不能直接干預企業如何生產、經營和達標排放。同樣，新法中“調整能源結構”的提法也存在相同問題。
我國是社會主義市場經濟體制國家，污染者付費原則是市場經濟國家普遍采用的環境管理根本性原則之一，我們理應遵循。但新法卻提出“縣級以上人民政府應當將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大對大氣污染防治的財政投入……”，“加大對大氣污染治理的財政投入”這一提法顯然有悖于污染者付費原則。
在空氣質量目標上，“大氣污染防治標準和限期達標規劃”中提到，未達到國家大氣環境質量標準的城市應編制大氣環境質量“限期達標規劃”。只有給出明確、可行的規劃并規定明確的期限，才能保證地方政府在限期內按時達標，因為對地方政府而言，目標量化、清晰是真正的壓力來源。然而，新法并未設定達標的具體期限，只給出了按“國務院或者省級人民政府規定期限”的答案。至于國務院或省級政府規定的期限會在何時、以何種形式頒布，新法并未明確。以北京為例，在空氣質量達標問題上，完全可以將空氣質量何時達標，是任意一天都不能超標、還是允許有10%、5%或1%的波動等具體問題加以規定，有了具體規定，北京在執行新空氣質量標準時才能有三、五年內的量化指標。制定、執行新的空氣質量標準，在三、五年內實現，時間上也合理，因為五年后或許標準又會被重新修訂。因此，在法律條文中，我們需要量化空氣質量目標，不需要全部另行規定。
還有排污許可證制度，這是解決大氣污染（固定源是主要污染源）問題的關鍵所在，它對固定源管理有具體要求，且頒發排污許可證的過程也一定要經過嚴格的信息公開。因此，新法中明確“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定”，同時又提到“國家對嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度。國務院經濟綜合主管部門會同國務院有關部門確定嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品淘汰期限，并納入國家綜合性產業政策目錄”。某一工藝或設備對大氣環境是否有污染，正是通過污染物排放是否達標來衡量的，這反映出，大氣環境管理的本質就是管理污染物達標排放。若明確告知企業，污染物排放標準兩年及五年后的標準是什么，不達標便不再發放排污許可證，企業自然會在規定期限前采取相應措施進行治理。因此，只有明確排放許可證制度，明確污染物排放標準，才能督促企業在嚴格的監管要求下做好生產規劃。這也要求環保部門需制定細致的污染物排放標準。我相信，通過標準的及時更新和排污許可證制度的約束，一定能解決絕大多數污染問題。
對大氣污染的管理機制，新法中提到“國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作。”不可否認，聯防聯控的想法很好，但何為聯防聯控？怎樣進行？在重點區域大氣污染防治協調中，京津冀是最典型的例證，若三地城市逐個協調，難度太大。國際上解決此類問題的方法是設置空氣質量管理區，利用空氣流域機構去管理區域間的空氣污染問題。我認為，空氣流域機構的管理效率要明顯高于聯防聯控，若長三角、珠三角、遼寧中部城市群等區域聯防聯控起來需要四、五個甚至十來個城市間進行協調，那就不妨把它們變成一個空氣質量區，將空氣質量區視作一個機構，再統籌綜合管理，成本也將大大小于聯防聯控。
雖然新法存在一些問題，但已有很大進步。在環境管理不斷走向專業化的今天，環保部門應朝著制定合適、科學、豐富排放標準的方向邁進。在防治大氣污染中，我們更應該讓法律手段起到重要作用。
