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2025年07月19日
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近日，為提高住房公積金使用效率，拓寬保障性住房建設(shè)資金來(lái)源，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），這意味著中國(guó)目前最大的公共基金——住房公積金用于支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。
《實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，在優(yōu)先保證職工提取和個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下，可將50%以?xún)?nèi)的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設(shè)，貸款利率按照5年期以上個(gè)人住房公積金貸款利率上浮10%執(zhí)行，嚴(yán)格控制貸款規(guī)模、禁止無(wú)償調(diào)撥使用。
《實(shí)施意見(jiàn)》提出，利用住房公積金閑置資金發(fā)放的保障性住房建設(shè)貸款，必須定向用于經(jīng)濟(jì)適用住房、列入保障性住房規(guī)劃的城市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設(shè)，禁止用于商品住房開(kāi)發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
一方面是低收入群體需要的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)資金缺口巨大，另一方面是住房公積金閑置額度巨大，《實(shí)施意見(jiàn)》的頒布，成為解決這一矛盾的有力嘗試。然而，爭(zhēng)議也隨之而來(lái)。有輿論認(rèn)為，用住房公積金支持保障性住房建設(shè)在合法性、公平性、必要性等方面還存在亟待解決的難點(diǎn)。那么，《實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布的宏觀背景是什么？用閑置公積金支持保障性住房建設(shè)的可行性在哪里？《實(shí)施意見(jiàn)》背后社會(huì)輿論產(chǎn)生分歧的焦點(diǎn)又在何處？
公積金巨額閑置 如何盤(pán)活成難題
中國(guó)的住房公積金制度，是1990年代初期中國(guó)住房制度由計(jì)劃體制主導(dǎo)向市場(chǎng)體制主導(dǎo)的演變過(guò)程中，在借鑒新加坡中央公積金制度基礎(chǔ)上，所產(chǎn)生的自主原發(fā)住房金融制度創(chuàng)新。截至2008年末，全國(guó)住房公積金繳存總額為20699.78億元，繳存余額為12116.24億元，新增余額2511.13億元。
據(jù)3月22日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《2008年全國(guó)住房公積金管理情況通報(bào)》顯示，全國(guó)住房公積金繳存余額去年首次突破了萬(wàn)億大關(guān)。僅從北京地區(qū)來(lái)看，截至 2008年年底，累計(jì)歸集住房公積金1813.77億元，提取904.24億元，余額909.53億元。同時(shí)，截至2008年年底，北京已累計(jì)發(fā)放住房公積金貸款369507筆，金額851.85億元，回收金額433.27億元，余額418.58億元。
為什么住房公積金閑置如此之多？拿北京為例，有專(zhuān)家分析為這四個(gè)原因：一是受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，去年北京樓市銷(xiāo)售量大幅萎縮，買(mǎi)房的人少了，做公積金住房貸款的人自然也相應(yīng)減少；二是相比前幾年，去年一年北京公積金繳存職工人數(shù)增長(zhǎng)較快，繳存職工凈增30.92萬(wàn)人；三是去年多數(shù)單位公積金繳存比例由10%提高到了12%，同時(shí)，隨著很多職工工資的調(diào)高，繳存基數(shù)也在提高；四是可能還存在部分開(kāi)發(fā)商不愿意購(gòu)房人做公積金貸款的情況。除此之外，部分地區(qū)的住房公積金還在貸款方面設(shè)置了諸多限制條件。這些原因造成住房公積金的資金偏向于過(guò)多閑置，沉淀率比較高。
存繳的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了開(kāi)支的速度，住房公積金越積越多。如何盤(pán)活閑置公積金成為一個(gè)棘手的難題。事實(shí)上，用公積金支持保障性住房建設(shè)由來(lái)已久，只不過(guò)以前只涉及公積金的增值收益，未動(dòng)本金。隨著住房公積金積累規(guī)模及增值收益的增長(zhǎng)，住房公積金的增值收益越來(lái)越成為我國(guó)住房保障資金尤其是廉租房建設(shè)資金的重要來(lái)源之一。據(jù)了解，2007年末住房公積金為廉租住房補(bǔ)充資金總額為130.03億元，余額為51.03億元，累計(jì)向同級(jí)財(cái)政上繳城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金79億元。隨著本次《實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)，政策直指數(shù)目更大的公積金本金。這對(duì)于保障性住房建設(shè)的資金缺口無(wú)疑是一劑良方。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人分析說(shuō)，利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)，有利于完善住房公積金制度，提高住房公積金使用效率，增加住房公積金收益，實(shí)現(xiàn)住房公積金保值增值；有利于帶動(dòng)住房投資和消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)；有利于拓寬保障性住房建設(shè)資金來(lái)源，加快保障性住房建設(shè)，解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)。
經(jīng)適房仍是住房保障的有力手段
據(jù)觀察，本次《實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)醞釀已久。早在今年年初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新就表示，即將啟動(dòng)閑置公積金支持保障房建設(shè)的試點(diǎn)工作。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在今年的政府工作報(bào)告中，也指出要“選擇一些有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，把部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)”。今年七月，住建部副部長(zhǎng)齊驥做客中國(guó)政府網(wǎng)時(shí)表示，住建部正會(huì)同國(guó)務(wù)院按照公積金管理?xiàng)l例積極推進(jìn)這項(xiàng)工作。
保障性住房的建設(shè)究竟面臨怎樣的瓶頸，以至于動(dòng)用到閑置的住房公積金呢？據(jù)了解，當(dāng)前全國(guó)住宅房地產(chǎn)投資有明顯下滑趨勢(shì)。最近，中央政府力推9000億保障性住房投資，這在保民生方面有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮，同時(shí)也有保增長(zhǎng)穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)全局的救火意義。然而，這9000億的保障性住房投資資金卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法落實(shí)。據(jù)專(zhuān)家分析，現(xiàn)在社會(huì)資金連商品住宅的投資熱情都不大，更何況微利甚至多可能虧本的保障性住房投資。政府財(cái)力十分有限不說(shuō)，大量財(cái)政資金投入到保障性住房這樣的長(zhǎng)期項(xiàng)目上風(fēng)險(xiǎn)也很大。在這種背景下，住房公積金那高達(dá)1.2萬(wàn)億的“閑置資金”自然引起矚目，被決策部門(mén)認(rèn)為是保障性住房投資的穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源。
然而，作為公積金支持的保障性住房中占最顯要地位的經(jīng)濟(jì)適用房，卻因近年來(lái)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題而廣受公眾質(zhì)疑。這些質(zhì)疑使本次《實(shí)施意見(jiàn)》在公平性方面遭受挑戰(zhàn)。
自1998年以取消福利分房為標(biāo)志的中國(guó)住房制度改革拉開(kāi)序幕，經(jīng)濟(jì)適用房就進(jìn)入中國(guó)城市居民的視野。作為面向中低收入家庭的保障性住房，經(jīng)適房圓了不少居民的家園夢(mèng)。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的歷練，經(jīng)適房建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)住房市場(chǎng)供應(yīng)體系中不可或缺的一部分，可正是由于它的特供性和稀缺性，在受到社會(huì)普遍關(guān)注的同時(shí)，也出現(xiàn)很多不和諧的音符。
今年6月，武漢市武昌區(qū)余家頭124套經(jīng)濟(jì)適用房公開(kāi)搖號(hào)，竟搖出6個(gè)購(gòu)房資格證明編號(hào)相連的號(hào)碼，出現(xiàn)此種情況的概率只有千萬(wàn)億分之一。事后調(diào)查，這是一起官商勾結(jié)、多方利益集團(tuán)“通力合作”制造出來(lái)的買(mǎi)賣(mài)丑聞。與此類(lèi)似的事件還有很多，比如鄭州規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)適用房被違規(guī)建設(shè)成別墅，北京女孩梁靜因盜賣(mài)回龍觀小區(qū)40多套經(jīng)濟(jì)適用房而被立案審查等等。這些問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，讓公眾產(chǎn)生了質(zhì)疑，給決策部門(mén)敲響警鐘，讓人們重新審視經(jīng)濟(jì)適用房的歷史合理性。在此大背景下，《實(shí)施意見(jiàn)》動(dòng)用公眾的住房公積金支持經(jīng)適房建設(shè)，自然觸動(dòng)了很多人的敏感神經(jīng)，讓人們對(duì)這一行為的合法性、對(duì)資金的安全性產(chǎn)生了疑問(wèn)。
經(jīng)濟(jì)適用房自推出以來(lái)，就處在長(zhǎng)期的探索和完善中。有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、有效地抑制了住房?jī)r(jià)格、實(shí)現(xiàn)了住房合理分配、給中低收入者帶來(lái)了切實(shí)的利益；也有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)濟(jì)弱救貧，沒(méi)能從實(shí)際上給中低收入者帶來(lái)切實(shí)利益，導(dǎo)致了雙軌制和不公平競(jìng)爭(zhēng)。不過(guò)，有一點(diǎn)無(wú)可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)適用房從產(chǎn)生到現(xiàn)在，其初衷和目的是好的，并起到了一定的積極作用，盡管這一制度在具體運(yùn)作中暴露出諸多缺陷，但在解決城鎮(zhèn)“夾心層”“住有所居”方面，經(jīng)濟(jì)適用房仍舊是住房保障的有力手段。
公積金支持經(jīng)適房建設(shè)如何可行？
為了讓公積金支持經(jīng)適房建設(shè)成為可能，無(wú)疑必須找到保障公積金繳存職工合法權(quán)益、解決資金安全問(wèn)題的方法。這些內(nèi)容，在《實(shí)施意見(jiàn)》中得到了很好的體現(xiàn)?！秾?shí)施意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)了一個(gè)前提——優(yōu)先保證職工提取和個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金。在此前提下，才可將50%以?xún)?nèi)的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設(shè)，并嚴(yán)格控制貸款規(guī)模，禁止無(wú)償調(diào)撥使用。
據(jù)規(guī)定，試點(diǎn)不改變繳存職工住房公積金所有權(quán)，不影響提取和進(jìn)行個(gè)人住房貸款。試點(diǎn)城市人民政府在制定試點(diǎn)實(shí)施方案時(shí)，必須征求繳存職工意見(jiàn)。試點(diǎn)城市人民政府要及時(shí)公布試點(diǎn)的建設(shè)規(guī)模、開(kāi)發(fā)單位、建設(shè)成本、供應(yīng)對(duì)象等內(nèi)容，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。
同時(shí)，《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，利用住房公積金貸款建設(shè)保障性住房，必須嚴(yán)格控制供應(yīng)對(duì)象，面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭。完善申請(qǐng)、審核、輪候、復(fù)核等制度，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。在同等條件下，繳存住房公積金的中低收入住房困難職工，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或租賃。
此外，《實(shí)施意見(jiàn)》在由公積金支持的保障性住房建設(shè)貸款用途方面，也有明確的規(guī)定，即貸款必須定向用于經(jīng)濟(jì)適用住房、列入保障性住房規(guī)劃的城市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設(shè)，禁止用于商品住房開(kāi)發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
為加強(qiáng)貸款管理、保證資金安全，《實(shí)施意見(jiàn)》明確了以下幾項(xiàng)措施：一是設(shè)立資金監(jiān)管專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)，對(duì)貸款資金流動(dòng)實(shí)行全程封閉管理；二是住房公積金管理中心對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)審，并提交試點(diǎn)城市住房公積金管理委員會(huì)審議、人民政府批準(zhǔn)；三是住房公積金管理中心要加強(qiáng)貸前調(diào)查、貸中審查、貸后管理，切實(shí)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)；四是落實(shí)貸款抵押，借款人必須以在建項(xiàng)目、房產(chǎn)或土地使用權(quán)足額抵押，不得重復(fù)抵押；五是規(guī)定試點(diǎn)城市政府承擔(dān)落實(shí)償還貸款的責(zé)任，確保貸款本息按時(shí)償還。
據(jù)了解，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府將在《實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)后60日內(nèi)，將試點(diǎn)城市名單及實(shí)施方案送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行審核批準(zhǔn)?！秾?shí)施意見(jiàn)》同時(shí)強(qiáng)調(diào)，非試點(diǎn)城市不得利用住房公積金發(fā)放任何項(xiàng)目貸款。必須加強(qiáng)對(duì)住房公積金的監(jiān)督檢查。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、監(jiān)察部、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的監(jiān)督檢查。對(duì)在住房公積金試點(diǎn)工作中出現(xiàn)違紀(jì)行為的，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于合法性與公平性
盡管《實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)在利用閑置公積金支持保障性住房的可行性方面做足功課，不過(guò)，《實(shí)施意見(jiàn)》仍遭受了部分人士尤其是法律界和房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑。部分民間聲音更是旗幟鮮明地提出“憑什么用我的公積金建經(jīng)適房”的疑問(wèn)。
合法性的“先天不足”
中國(guó)社科院公共管理與政府政策所馬光遠(yuǎn)博士撰文提出，住房公積金的產(chǎn)權(quán)完全屬于“個(gè)人”所有，作為信托管理者的“住房公積金管理中心”憑什么利用其建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房?
確如馬博士所言，在法律關(guān)系上，按照目前實(shí)施的國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條與第五條規(guī)定，職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有；住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則；住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。既然產(chǎn)權(quán)完全屬于個(gè)人所有，公積金卻被用于建設(shè)保障性住房，這“有侵犯?jìng)€(gè)人產(chǎn)權(quán)的嫌疑”。
社科院房地產(chǎn)金融研究所研究員汪麗娜指出，住房公積金閑置與保障性住房資金短缺是兩個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的資金短 缺可以通過(guò)拓寬融資渠道來(lái)彌補(bǔ)，而解決住房公積金閑置問(wèn)題只需適度松綁即可。
社會(huì)保障難及“絕對(duì)公平”
另一方面，利用公積金建設(shè)保障性住房在公平性方面也存在不足。北京一位金融從業(yè)者坦言：“北京閑置的住房公積金中，也有我的一份，但是，我的戶(hù)籍不在北京，建了經(jīng)濟(jì)適用房，我也無(wú)權(quán)分享政策優(yōu)惠?！庇袛?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年12月初，北京市常住總?cè)丝?740萬(wàn)人，外地戶(hù)籍常住人口達(dá)540萬(wàn)。相當(dāng)一部分北漂是無(wú)法享受到經(jīng)適房建設(shè)成果的。
事實(shí)上，即便每個(gè)月都在繳納住房公積金的北京本地人，也有相當(dāng)一部分并不符合申購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房的條件，無(wú)法享受利用公積金閑置資金建成的經(jīng)濟(jì)適用房。而在廣州、武漢等地還出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房滯銷(xiāo)的情況。一旦動(dòng)用公積金建造的經(jīng)濟(jì)適用房也遭遇滯銷(xiāo)，由此對(duì)正常公積金貸款人可能造成的影響，也在人們的普遍擔(dān)憂之中。
行政責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁與利益沖突
有專(zhuān)家分析，在行政責(zé)任上，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政民主決策程序情況下，將屬于個(gè)人所有的職工住房公積金用作保障性住房建設(shè)（雖然還只是試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)），不僅存在侵犯職工個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)之嫌，在結(jié)果上還有將本應(yīng)由行政部門(mén)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給職工個(gè)人之嫌。
在利益關(guān)系上，雖然《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)動(dòng)用資金額度作了50%的限制性規(guī)定，但由于《實(shí)施意見(jiàn)》中所規(guī)定的支持保障性住房建設(shè)貸款利率高于職工個(gè)人住房貸款利率。在此情況下，人們將普遍擔(dān)心，有關(guān)地方政府會(huì)不會(huì)出于自已的政績(jī)，或者是相關(guān)管理中心為了部門(mén)自身的住房公積金“保值增值”需要，而對(duì)職工個(gè)人的住房貸款需求作出有意或無(wú)意、這樣或那樣的限制。應(yīng)該說(shuō)，只要在動(dòng)用住房公積金問(wèn)題上存在部門(mén)與職工之間的利益需求差別，那么這種利益上差別或者說(shuō)是沖突關(guān)系，就完全可能因?yàn)樯鐣?huì)話語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)弱不同，而異化成強(qiáng)勢(shì)一方對(duì)弱勢(shì)的利益侵占，甚至于還可能會(huì)有以強(qiáng)凌弱社會(huì)不公問(wèn)題的出現(xiàn)。
有學(xué)者建議，住房公積金要進(jìn)入保障性住房或者任何性質(zhì)的住房投資，有幾個(gè)問(wèn)題還需要思考清楚——一是住房公積金用于住房投資有沒(méi)有流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)？地區(qū)割裂的管理體制導(dǎo)致即使一些地方確實(shí)有閑置的住房公積金資金也很難被急需的其他地方利用起來(lái)；二是需要明確住房公積金的產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)、誰(shuí)有權(quán)力動(dòng)用。按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，住房公積金的產(chǎn)權(quán)表面上應(yīng)該歸繳納人所有。必須從理論上解決住房公積金的產(chǎn)權(quán)屬性和性質(zhì)。第三，住房公積金要進(jìn)入到住房建設(shè)領(lǐng)域，不管什么性質(zhì)的住房建設(shè)，前提必須是管理的主體要有全程監(jiān)控的能力，要有足夠的能力識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)刻保證資金的安全性、按時(shí)回收以及滿足收益率要求。
