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2025年09月05日
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中央科學(xué)推進(jìn)城市化
城市化是人類文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢，是落后的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化的工業(yè)國轉(zhuǎn)變的必由之路。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨曾說，美國的信息化和中國的城市化是21世紀(jì)影響世界的兩件大事。梳理近十年來國家重大的發(fā)展戰(zhàn)略，可以發(fā)現(xiàn)，中央一直對城市化予以高度關(guān)注。
2002年11月8日，江澤民同志在 “十六大”報(bào)告中指出，要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，把積極穩(wěn)步地推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展總戰(zhàn)略。
2007年10月24日，胡錦濤總書記在“十七大”上指出，必須堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,提高城鎮(zhèn)綜合承載能力,按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化,逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
在2009年12月7日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，會議要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，提高城市規(guī)劃水平，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市管理，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。
從逐步提高城市化水平，到堅(jiān)持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展之路，再到積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市化，全方位提高城市化發(fā)展水平。既反映了中國城市化發(fā)展過程的變遷，也反映了中央對城市化發(fā)展政策、重點(diǎn)的適時(shí)調(diào)整。
中國城市化進(jìn)程舉世矚目
據(jù)資料顯示，1949年，中國的城市數(shù)量為132個(gè)，城市化水平僅為10.64％。改革開放以來，在工業(yè)化和信息化的帶動下，我國城市化水平不斷提高。1978年我國城市化率為15.82 %，1988年提高到25.07％，2007年達(dá)到32.93％（按總?cè)丝谥蟹寝r(nóng)人口所占比重計(jì)算）。截止到2007年底，我國已有大中小城市657座，其中直轄市4個(gè)，地級市280個(gè)，縣級市373個(gè)。與60年前相比，我國城市化取得了顯著成績：
城市服務(wù)功能日漸完善
60年來，城市已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心載體。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)建設(shè)司司長陸克華說，經(jīng)過60年的發(fā)展，昔日城市生活中處處不便的尷尬正在逐漸消失，城市服務(wù)功能日漸完善。與建國時(shí)相比，截至2008年年底，我國城市供水的綜合生產(chǎn)能力增長了115倍，供水人口增加了34倍。污水處理廠由1978年的37座、日處理能力64萬立方米，發(fā)展到2008年年底的1529座、日處理能力8836萬立方米。截至2007年年底，全國燃?xì)夤?yīng)總量達(dá)到630億立方米，用氣人口達(dá)到3．2億人，分別比新中國成立初期增加847倍和174倍。截至2007年年底，全國城市道路總長25萬公里、面積43億平方米，較新中國成立初期分別增長23倍和58倍。
十一大城市群初步成型
隨著我國城市化的發(fā)展，其對經(jīng)濟(jì)的拉動、輻射作用日趨明顯，一系列城市群也由此形成。中國經(jīng)濟(jì)的顯著特征是長江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群不僅發(fā)展速度快，而且經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國的比重越來越高。數(shù)據(jù)顯示，這三大城市群以不足3%的國土面積，聚集了全國14%的人口，創(chuàng)造了42%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，吸引了79%的外來投資，在輻射帶動城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著國家西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，在內(nèi)地人口密集的山東半島城市群、遼中南城市群、中原城市群、長江中游城市群、海峽西岸城市群、川渝城市群和關(guān)中城市群也在發(fā)育和壯大。
社會保障體系逐步建立
近年來，各城市逐步建立健全起了覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。2006年地級及以上城市(包括市轄縣)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)12933萬人，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)14050萬人，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)10353萬人。同時(shí)，城市公共衛(wèi)生服務(wù)功能進(jìn)一步增強(qiáng)。2006年我國地級及以上城市(不包括市轄縣)擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院20902個(gè)，床位數(shù)179萬張，醫(yī)生96萬人，擁有社會福利院8232個(gè)，床位數(shù)59萬張。
人居環(huán)境顯著改善
2006年在國家環(huán)保總局監(jiān)測的559個(gè)城市中，空氣質(zhì)量達(dá)到一級標(biāo)準(zhǔn)的城市有24個(gè)(占4.3%)，二級標(biāo)準(zhǔn)的城市325個(gè)(占58.1%)，三級標(biāo)準(zhǔn)的城市有160個(gè)(占28.6%)，低于三級標(biāo)準(zhǔn)的城市50個(gè)(占9.0%)。城市綠化美化取得成效。2006年末我國地級及以上城市(不含市轄縣)擁有城市公園綠地面積25萬公頃，人均公園綠地6.8平方米。城市建成區(qū)綠化覆蓋面積92萬公頃，建成區(qū)綠化覆蓋率35.1%。如今，環(huán)保城市、最有幸福感城市正成為城市居民新的更高追求。
全面提升城市化水平時(shí)不我待
我國城市化雖然取得了顯著成績，但也存在一些不容忽視的矛盾和問題。如地區(qū)發(fā)展不平衡；大中小城市發(fā)展差距有拉大趨勢；大城市病在一些城市開始顯現(xiàn)；城市化滯后于工業(yè)化等。因此，在保持城市化快速發(fā)展的同時(shí)，如何提高發(fā)展的質(zhì)量與水平成為當(dāng)前亟需解決的問題。
“規(guī)模擴(kuò)張式”城市化之路難以為繼
客觀地講，我國城市化過去走的是“規(guī)模擴(kuò)張式”之路，伴隨的是投資擴(kuò)張的浪潮，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍擴(kuò)大、房屋道路建設(shè)較多，并以土地為重要抓手，靠的是投資和工業(yè)拉動。這種“規(guī)模擴(kuò)張式”的城鎮(zhèn)化，雖然迅速拉動了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)，但城市化的質(zhì)量并不高。城鎮(zhèn)人口和消費(fèi)雖然在增加，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻沒有根本改變，大量農(nóng)民工進(jìn)城卻不能落戶、建設(shè)城市卻不能享受城市福利，被以戶籍為代表的制度隔離在城市之外，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的真正轉(zhuǎn)移，大大落后于城市化的規(guī)模擴(kuò)張。
鑒于此，在今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，胡錦濤總書記明確指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。這意味著，在今后城市化發(fā)展過程中，我們將改變此前單純追求數(shù)量、“規(guī)模擴(kuò)張式”發(fā)展方式，走數(shù)量、質(zhì)量并舉，工業(yè)化和城市化同行之路，全面提升城市化發(fā)展水平。
堅(jiān)持走中國特色城市化道路
有學(xué)者認(rèn)為 ，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出要全面提升我國城市化質(zhì)量與水平, 這意味著我國城市化將進(jìn)入發(fā)展質(zhì)量水平提升期。這一過程中，必須堅(jiān)持走有中國特色的城市化道路。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)管理系鐘顯民教授表示，中國特色城鎮(zhèn)化道路的基本要求是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。這種城鎮(zhèn)化道路適合我國人口眾多，人均土地面積少，國民整體還未達(dá)到富裕水平的基本國情，對世界上許多類似中國這種發(fā)展中國家的城市化也具有普遍借鑒意義。
南京大學(xué)的張德明教授則一針見血地指出，盲目效仿歐美的“大城市化”道路，這不僅不符合國情，還會產(chǎn)生一系列問題。他說，中國的國土面積與美國相差不大，但人口卻是美國的4倍多，因而美國、加拿大、澳大利亞等國土面積大、人口不多的國家才可以走“大城市化”的道路，而中國只能走有中國特色的大中小城市和小城鎮(zhèn)并進(jìn)的城鎮(zhèn)化道路，才能避免“大城市病”帶來的諸如城市交通擁擠、就業(yè)困難、住房困難、上學(xué)難、看病難、生活不便、空氣污濁、噪音污染等嚴(yán)重后果。
而在著名三農(nóng)問題專家溫鐵軍看來，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與水平，走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路還應(yīng)堅(jiān)持多層次性。這符合中國地域廣闊、發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)國情。他直言，西方發(fā)達(dá)國家的城市化基本上經(jīng)歷了一個(gè)由分散到集中，再由集中到分散的演變過程，即“農(nóng)村—城市—特大城市—小城鎮(zhèn)（逆城市化）”過程，而我國的城鎮(zhèn)化則呈現(xiàn)出多個(gè)演變階段交叉進(jìn)行的狀態(tài)。我國中西部地區(qū)許多城市以向心聚集的城鎮(zhèn)化階段為主體，即“農(nóng)村—集鎮(zhèn)—城鎮(zhèn)—城市”的過程，以人口大量向中心區(qū)高度集聚、城市人口高速增長為特色。而一些發(fā)展水平較高的地區(qū)，主要是沿海地區(qū)則已進(jìn)入以擴(kuò)散為主體的發(fā)展階段，即“大城市—擴(kuò)散型衛(wèi)星城市—擴(kuò)散型城鎮(zhèn)”的過程，以人口和產(chǎn)業(yè)由中心市區(qū)開始向周圍地區(qū)分散，繼而向遠(yuǎn)離中心市的外圍地區(qū)擴(kuò)散為特征。“這種多層次的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，符合我國各地生產(chǎn)力水平的多層次，不平衡，地區(qū)差距大的特點(diǎn)，能在城鎮(zhèn)化過程中取得最佳經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。
城市化讓中國明天更美好
在席卷全球金融危機(jī)的影響下，很多西方國家的經(jīng)濟(jì)陷入衰退，中國經(jīng)濟(jì)卻是一支奇葩。國家統(tǒng)計(jì)局預(yù)測，2009年，我國完全可以實(shí)現(xiàn)年初制定的保“8”目標(biāo)，甚至還有超越的可能。歸根結(jié)底，中國之所以能在舉世衰退中創(chuàng)此奇跡，主要得益于城市化的強(qiáng)力拉動作用。我們也有理由相信，城市化會讓中國的明天更和諧、更美好。
戶籍制度改革或加速
1958年1月9日，新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，戶籍制度由此建立。中國步入了一個(gè)漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制。長期存在的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，導(dǎo)致我國城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，制約著社會經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)健康發(fā)展，阻礙著全面小康社會的建設(shè)進(jìn)程。
國家發(fā)改委中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長王建直言：“過去30年的城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，導(dǎo)致發(fā)展結(jié)構(gòu)的扭曲：一方面工業(yè)化超前發(fā)展，一方面用戶籍政策筑起城市化的高墻，把8億農(nóng)民擋在了工業(yè)化與城市化大門之外，由此形成了嚴(yán)重的工農(nóng)、城鄉(xiāng)‘二元結(jié)構(gòu)’。現(xiàn)在，必須破解困擾中國城鎮(zhèn)化發(fā)展多年的戶籍制度問題。”
三農(nóng)問題專家、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英對城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)之下的戶籍管理制度關(guān)注多年，他表示：“戶籍制度與社會福利結(jié)合后所造成的社會壁壘，不利于社會正常發(fā)展，從城鄉(xiāng)分割的層面上看，可以說沒什么好處，歷史上曾經(jīng)有的一些‘好處’，也存在虛假性，因此，現(xiàn)在對它進(jìn)行改革是完全必要的。”
“對于戶籍制度產(chǎn)生的弊端，中央一直非常關(guān)注，但中國國情比較特殊，不可能一下放開戶籍，而只能逐步解凍”，中央文獻(xiàn)研究室的高曉松研究員如是說。其實(shí)，早在5年前，中央就明確提出要逐步改革戶籍制度，并在一些有條件的城市展開先行先試工作。十七屆三中全會決議提出，要推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。
“在剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，胡錦濤總書記明確指出，‘要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制’。這極可能預(yù)示我國戶籍制度，尤其是中小城市的戶籍制度改革將會加速進(jìn)行。這既有利于加速我國城市化進(jìn)程，更有利于提升我國城市化發(fā)展質(zhì)量與水平”，中國人民大學(xué)社會系的趙國民教授樂觀的說。
早在2003年10月，浙江省海寧市就開始了深化戶籍管理制度改革的試點(diǎn)。2008年6月，嘉興正式出臺了《關(guān)于改革戶籍管理制度進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的若干意見(試行)》，根據(jù)規(guī)定，從2008年10月1日起，農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的稱謂正式告別歷史舞臺，全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一稱為“居民戶口”。隨后，河北、遼寧、山東等12個(gè)省份取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。廣東深圳、佛山、中山等城鎮(zhèn)化水平較高的農(nóng)村，也將農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)行城市化管理，為下一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度奠定了基礎(chǔ)。
中小城市迎來發(fā)展新契機(jī)
“近年來，尤其在全球金融危機(jī)的影響下，中國西部、中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度超過東部，三、四線城市超過一、二線城市，這種局面可能還會持續(xù)較長一段時(shí)間。” 上海金融與法律研究院研究員李華芳認(rèn)為，今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出，當(dāng)前要把工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上，這必將給中小城市發(fā)展帶來新契機(jī)。
“實(shí)際上，中小城市的發(fā)展?jié)摿ψ罱鼛啄暌岩姸四撸髽I(yè)對中小城市市場的潛力越來越重視。以零售市場為例，沃爾瑪、家樂福等世界零售巨頭在一線城市跑馬圈地已基本告一段落，目前他們的競爭重心就是二、三線城市，有一些本土零售企業(yè)甚至已把四線城鎮(zhèn)作為市場重點(diǎn)。”某資本管理公司的秦邦云表示，中央經(jīng)濟(jì)工作會議的決定，將加速這種趨勢。
秦邦云直言，與大城市相比，中小城市的發(fā)展優(yōu)勢是多方面的，一是大城市的生活與商務(wù)成本過高，暴漲的房價(jià)就是例證；二是大城市公共服務(wù)能力陷入瓶頸，過于擁擠的交通就是例證。中小城市較低的生活成本和較好的生活環(huán)境能吸引許多人才和企業(yè)落戶。“我在無錫、昆山、嘉興等二、三線城市找項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少高科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和核心技術(shù)人員，半數(shù)以上有在上海、北京等城市工作的經(jīng)歷，后來離開一線城市的原因主要是生活成本高、競爭壓力大。”
中小城市的崛起將帶來產(chǎn)業(yè)格局和投資策略的重大改變，“以前奢侈品只有在一線城市和少數(shù)二線城市有市場，現(xiàn)在二、三線城市也將成為營銷重點(diǎn)；以前汽車市場的競爭重點(diǎn)一直是三線以上城市，以后針對三線以下城市和農(nóng)村市場的汽車企業(yè)將有更大發(fā)展空間；以前地產(chǎn)商們爭破頭擠進(jìn)中國最大的20多個(gè)城市，現(xiàn)在中國300個(gè)中等以上城市都有很大的發(fā)展機(jī)會。”秦邦云表示，聰明的實(shí)業(yè)家和投資家，該好好關(guān)注這種變革了。
擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的新引擎
自十七屆三中全會之后，中央決策層再次將城鎮(zhèn)化提上議事日程。而在剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，中央也特別強(qiáng)調(diào)，要以穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展。這意味著城鎮(zhèn)化將接替工業(yè)化成為中國經(jīng)濟(jì)增長的動力源泉和核心戰(zhàn)略。
“中國城鎮(zhèn)化背后的確醞釀著巨大的消費(fèi)需求”。復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心副主任殷醒民認(rèn)為，2008年中央為了保增長，把4萬億投資作為最為重要的措施來用，但在經(jīng)濟(jì)增長企穩(wěn)、金融危機(jī)影響減弱時(shí)，擴(kuò)大內(nèi)需才是實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)又好又快增長的根本之路，而加速城鎮(zhèn)化的最大作用是擴(kuò)大內(nèi)需，“目前農(nóng)村人均消費(fèi)能力不到城市的30％，7億多農(nóng)村人口的消費(fèi)能力很低，如果能在接下去幾十年里，將7億多農(nóng)民中的4.5億人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢侵袊膬?nèi)需市場將有一個(gè)極大提升。”
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長劉福坦在日前的中國城市“十二五”編制專家會上表示：中國當(dāng)前的主要矛盾是先進(jìn)的生產(chǎn)方式和落后的社會結(jié)構(gòu)之間的矛盾，中國當(dāng)前的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)可以使70%的人口轉(zhuǎn)為城市人口，而社會結(jié)構(gòu)只有45%的城市人口。“工業(yè)化創(chuàng)造供給，城市化創(chuàng)造需求，只有加速城市化才能解決產(chǎn)能過剩的問題，如果以50平方米大小的房屋面積計(jì)算，每轉(zhuǎn)變1%的農(nóng)民社會身份，每年需要租售住房700萬套。如此一來，即使中國年出口率為零，也可以保證每年GDP10%的增長態(tài)勢。”劉福坦說。
全國人大常委會委員、民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻則表示，城鎮(zhèn)化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密相連。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅能夠推動以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，也能夠推動以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
附錄：歷屆中央經(jīng)濟(jì)會議重點(diǎn)關(guān)注：
1998定調(diào)1999：繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策
1999定調(diào)2000：抓好國有企業(yè)改革
2000定調(diào)2001：加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控
2001定調(diào)2002：擴(kuò)大內(nèi)需
2002定調(diào)2003：繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政和穩(wěn)健貨幣政策
2003定調(diào)2004：保持宏觀政策連續(xù)性
2004定調(diào)2005：鞏固宏觀調(diào)控成果
2005定調(diào)2006：繼續(xù)搞好宏觀調(diào)控
2006定調(diào)2007：國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展
2007定調(diào)2008：控總量、穩(wěn)物價(jià)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促平衡
2008定調(diào)2009：保增長擴(kuò)內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)推動又好又快發(fā)展
2009定調(diào)2010：城市化，調(diào)結(jié)構(gòu)，防通脹
