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2025年07月19日
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李建鐘，中國人事科學研究院事業單位人事管理研究室主任、研究員。人力資源和社會保障部人力資源統計分析咨詢專家、國務院醫療體制改革專家委員會委員、衛生部公立醫院改革專家指導組成員，北京市委組織部人力資源研究中心特邀研究員、北京市人力資源服務行業協會特聘專家。著有《中國人才報告》、《專業技術人員權益保障》、《公共人事變革——干部人事制度改革論綱》、《超越功利——人才激勵導論》等著作。
隨著市場化、城鎮化的發展，人事檔案管理體制已經與我國日益開放多元的社會發展形成了巨大的反差。面對漠然不變的現實，更多的人選擇了逃避和棄檔，21世紀初期，我們有關人事檔案制度改革的爭議已熱情不再。但對人事檔案體制進行改革的社會期待并未消失，時代的發展迫切地呼喚決策者正視現實、推進改革。
建立公私分離的人事檔案管理體制
我國人事檔案制度改革的最大困擾是沒有明確公共部門檔案與其他社會組織檔案管理的性質和差別。試圖用公共部門的人事檔案制度覆蓋全社會，不僅損害了非公有制單位的合法權益，也造成了人事檔案管理的極大混亂。改革人事檔案制度首要的任務就是明確公共部門與非公單位人事檔案管理的區別，并建立相互分離的管理制度。
1、明確公共部門人事檔案的公共性質
從世界各國看，由于公共部門雇員從事公共服務，其檔案涉及公共利益，具有國家檔案的性質，公共部門的人事檔案通常自成一體，形成了較為完備的管理制度。如美國，聯邦政府的人事檔案管理制度由聯邦人事管理總署統一制定，并由聯邦各機構分別管理。在雇員離職、退休、死亡后，這些檔案則轉交“國家人事檔案中心”（National Personnel Records Center）集中保管。在法國，政府規定高級外交官和軍官的檔案在他們去世后一律由國家檔案館負責保存，總統的文件寄存在國家檔案館由總統或他的后代提出利用限制。但無論在美國還是法國，私人企業和個人檔案一般都無需交給國家統一管理。
我國《干部檔案工作條例》和《企業職工檔案管理工作規定》也明確了機關、國有企事業單位干部職工人事檔案“是國家檔案的重要組成部分”，當前要進一步完善這一制度，促進檔案管理的現代化，同時避免將這些規定擴大到其他社會組織。
2、建立以單位（法人組織）為中心的檔案制度
由于人事檔案制度對人才流動和人才權益造成巨大損害，一些人士提出要取消人事檔案或廢除人事檔案制度。但這種觀點并不符合人事管理的實際。
人事檔案作為勞動者工作經歷和工作表現的記錄，是人力資源管理的一項重要職能。良好的人事檔案管理是現代組織管理規范化、科學化的重要標志，建立完善的人事檔案管理制度是現代社會組織的一項基本職責和義務。美國聯邦政府和一些州政府甚至規定，雇主必須為其雇員建立人事檔案，并在雇員離職或死亡后為他保存一段時期。在美國一些大的公司企業，雇員檔案由人力資源部門記錄和保存，并在雇員辭職、調動后，留存在供職單位。
鑒于人事檔案對組織管理的重要性，改革人事檔案制度必須明確所有社會組織都具有建立和保管本單位人事檔案的權利和責任。不管公共部門或三資、民營企業，都應在法律規定的制度和原則下，享有人事檔案的管理權。
為保障流動人員權益和各單位的專有知識信息，非公單位的人事檔案應以單位為中心建立，主要用于企業日常管理，不得作為個人身份證明隨個人在不同單位之間調動。個人到新的單位供職服務，則新的服務單位應重新為其建立檔案。個人離職后，原單位應在若干年內保留其人事檔案。個人求職或服務的新單位欲了解、查閱其原單位的人事檔案，應由本人書面授權，原單位應無償提供。非經個人授權，任何單位和個人不得以任何理由扣留、公開、披露個人檔案信息。
3、組建公共部門人事檔案管理中心
根據傳統的人事檔案管理辦法，個人離職后，其檔案可以保留在原單位，或者隨本人一起轉到新的單位，但這種方式僅僅適用于國有單位之間，而不適合于體制內向體制外的人員流動。其原因是國有單位人事檔案可能包含大量與社會公共利益有關的信息，并可能包括《檔案法》所規定的“對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。這也是《流動人員檔案管理規定》要求非公企業人才檔案應由政府授權的流動服務機構管理的真正原因。
但《流動人員檔案管理規定》并沒有清晰地認識到這一點。從規定條文看，其基本理念是所有人事檔案都屬于國家，其他社會組織無權管理。因此，該規定不僅要求從國有單位離職到非國有單位的人才檔案要集中管理，而且將從未在國有單位工作過的大中專畢業生、非公單位其他員工的檔案都納入集中管理的范圍，從而對非公組織構成了明顯的歧視。而且，該規定授權有關機構對檔案實行收費管理，更是背離了公共部門人事檔案管理的本義——即為國家保存具有社會價值的歷史記錄的目的，實際上是將公共部門自身應承擔的社會責任轉嫁給了流動人員個人，從而極大地損害了流動人員的權益，提高了人才市場的流動成本。
從國外經驗看，在公私人事檔案分離的基礎上，很多國家建立了專門收藏離職公職人員檔案的機構和設施。如我們已經提到的“美國國家人事檔案中心”，是保存美國聯邦政府所有離職人員的人事案卷的專門機構，該中心分“文職人事文件部”和“軍職人事文件部”，規模很大；法國也規定保存在國家機關的人事檔案在職員退休或離職后應移交文件中心或檔案館，并建立了完整的檔案事業結構體系。
隨著我國市場經濟的發展和所有制結構的變化，人才流動日益頻繁，國有單位職工辭職、離職現象日益普遍，從今后一定時期看，人才從體制內向體制外的流動仍將呈現上升勢頭。為適應人才流動需要，應盡快修改現行《流動人員檔案管理規定》，依托現有人事檔案管理機構或檔案部門所屬的專門檔案管理機構，組建分部門、分層次的“國家人事檔案管理中心”，專門收集管理從黨政機關、國有單位離職、辭職、退休等人員的人事檔案。同時，對國有單位人員檔案實行一人一號，根據單位代碼等進行統一編碼，對從國有單位離職一段時期后又返回國有單位的工作人員，可通過查詢本人號碼，將檔案從管理中心調回重新使用。
各級“國家人事檔案管理中心”作為行政事業機構，應由國家財政全額支持，不得收取管理費用。為降低管理成本，應對檔案信息進行精簡，建立電子檔案，并根據檔案價值的不同進行檔案分級。20世紀60年代，周恩來總理曾說過：“檔案不要搞得太多,不然就是文牘主義,后代要罵我們的?！边@句話現在對我們仍有指導意義。
在實行公私分離的檔案制度后，學生檔案、非公組織員工檔案應由所在單位分別建立和保管。學生檔案留存于學生就讀學校供學歷查詢使用；非公組織檔案由本單位保存，超過法定保存期限后，可予銷毀，其對社會有特別價值的檔案可按照《檔案法》規定交國家檔案機構保管，也可交由民辦社會公益機構收藏。任何單位不得向個人收取檔案管理費用。
但人才中介服務機構、各種管理咨詢機構，受單位委托，實行人事代理或“外包”服務，可以向單位收取服務費用。任何經過法定登記的管理咨詢機構都應有權從事此項服務，任何單位也都應有權自由選擇合適的人事代理或“外包”服務機構，不管該機構是否屬于政府所有。管理咨詢、代理服務作為競爭性服務領域，政府不得直接、任意干預。
保障檔案收集利用過程中的個人權益
總體來看，目前在人事檔案收集利用制度方面的突出問題有三個：一是檔案內容包含與工作無關的個人隱私，以及單位單方面對個人的主觀評價；二是檔案信息對個人保密；三是未經個人授權擅自利用個人檔案。隨著人才流動糾紛的不斷增多，應吸取教訓，從立法、執法各方面，規范人事檔案制度，保障公民權利。
1、按照防止和反對就業歧視的原則規范檔案所記錄的信息范圍
檔案內容只應包括錄用、薪酬、績效、職務、晉升、健康等人事管理基本信息，對涉及個人隱私的內容，如家庭出身、生育狀況和社會關系等應予限制。近年來，社會各界對公民權利保護的要求日益高漲，與個人權益有關的檔案資料將逐步被納入法制軌道。如全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國民法（草案）》第四編《人格權法》規定，公民人格權不受侵犯，人格權包括生命健康、姓名、肖像、名譽、榮譽、信用、隱私等權利。在信用權方面，該草案規定，征信機構應當客觀、公正地收集、記錄、制作、保護自然人、法人的信用資料。在隱私權方面，該草案明確隱私權的范圍包括私人信息、私人活動和私人空間，并禁止以窺視、竊聽、刺探、披露等方式侵害他人的隱私。自2004年1月1日實行的《中華人民共和國居民身份證法》規定，在身份證上登載法定項目以外的信息或者故意登載虛假信息的，應根據情節輕重，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。人事檔案關系個人權益，更應依法規范信息內容。
2、人事檔案向本人開放
在檔案信息的征集和利用方面，應廢除關于個人不得查閱本人檔案的傳統做法。通過立法，規定檔案信息應對本人公開，并經本人同意才能記錄和使用。非經個人及其委托人的授權，任何個人和單位不得利用本人檔案。從國外情況看，個人檔案的信息由于涉及個人權益，首先要對個人公開，檔案內容應經個人審核同意，檔案的使用首先應經個人或其委托人授權。如美國隱私法（the Privacy Act of 1974）規定，所有個人檔案只對本人和他授權的人開放。美國國家人事檔案中心檔案查詢的一項必備手續是，查詢者需持檔案主體本人的書面授權或其死亡證明（出生日期在100年以上者除外）。全國人大新《民法》草案也規定，收集、儲存、公布涉及自然人的隱私資料，應當征得本人同意，征信機構應當合理使用并依法公開信用資料。自然人、法人有權查閱、抄錄或者復制征信機構涉及自身的信用資料，有權要求修改與事實不符的信用資料。根據這一規定要求，對于涉及自身的各種信用檔案，公民不僅有權查閱、復制，而且有權要求修改、更正與事實不符的信用資料。
調整改革人事檔案的使用功能
改革人事檔案制度，一個重要的任務是正確評價人事檔案的功能。人事檔案存在的原因在于它本身所具有的管理功能和價值，而不是人們通常所說的“開證明、調工資、評職稱”。因此，改革要正本清源，將附屬在人事檔案管理功能之外的政審功能、證明功能等與人事檔案理區分開來。
1、將人事檔案的管理功與政治功能分開
在革命戰爭年代，人事檔案具有大量的政治審查資料，這是當時特定的社會歷史環境決定的，也是組織管理所必需的。但在現代化設時期，組織管理的中心任務已經由階級斗爭轉到經濟建設上來。我們要按照黨的“十六大”提出的“對為祖國富強貢獻力量的社會各階層人們都要團結，對他們的創業精神都要鼓勵，對他們的合法權益都要保護，對他們中的優秀分子都要表彰”，“營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的社會氛圍”的要求，減少人事檔案的政治評價內容，除高級黨政干部外，人事檔案一般不作為政治審查的依據。特別是對非公單位的人事檔案，應禁止涉及個人政治態度、宗教信仰等方面的內容。
2、將個人身份證明與人事檔案管理分開
長期以來，人們在人事檔案問題上存在一個模糊認識：即人事檔案應該是終生的、單一的個人身份證明，并認為人事檔案是單位考察求職人員的重要材料。這種做法實際上助長了愈演愈烈的人才市場的就業歧視行為。盡管人事檔案對證明個人經歷具有一定的參考價值，但其作用不應過高估計。人事檔案并沒有阻止社會上出現的假文憑、假證件之風。對于用人單位而言，個人在原單位的表現只能作為資歷經驗證明，而原單位對個人的評價則不應成為錄用與否的根據，否則，將構成對求職者的歧視和不公。
3、建立公民身份檔案隨戶籍管理的制度
根據《中華人民共和國居民身份證法》，公民身份號碼是每個公民唯一的、終身不變的身份代碼。公民從事有關活動，需要證明身份的，有權使用居民身份證證明身份，有關單位及其工作人員不得拒絕。居民身份證登記的項目包括了人事檔案的基本信息，如姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片等，完全可用于求職者的基本身份證明。
