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2025年07月18日
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新型城鎮化建設是黨的十八屆三中全會確立的國家發展戰略，其關鍵是要找準城鎮化過程中的全局性問題，以金融創新探索和推動新型城鎮化。在新一輪推進的以土地、戶籍、財稅和投融資體制綜合配套改革為根本推動力的新型城鎮化進程中，金融機構充分發揮投融資主力作用，不僅是推動未來中國中長期轉變發展方式、擴大國內需求的戰略需要，也是解決中國當前面臨的“穩增長與調結構”等多重困境、打造中國經濟升級版的有效手段。
巨大的資金需求是城鎮化面臨的重要挑戰
當前，我國新型城鎮化的資金需求巨大。未來十年向城鎮轉移的人口規模十分龐大，因此政府需要在住房、基礎設施、公共服務和社會保障等方面進行大量的投資。發改委投資所的研究表明，“十二五”時期，城市基礎設施和保障性住房工程建設需要投資34萬億元左右，年均增長9.5%。城鎮化還必須解決隨遷農民工醫療、社會保險、子女上學等問題，這些投入也是一筆巨大的數字。據統計，一個農民工轉移到城鎮所需投資成本的平均數約15萬元。全國每年2000萬人的城鎮人口增長，需要投資總費用平均數在3萬億元左右。
在我國過去15年左右的城鎮化快速推進過程中，投融資模式發生了巨大變化，從以預算內財政為主轉向依靠預算內、預算外財政和銀行貸款等多種方式融資的局面。
除預算內收入之外，地方政府通過以土地出讓金為主的各種預算外收入和借貸來解決城鎮化投融資問題。以省為基準單位，地方土地出讓金占地方預算收入的比例，90年代末大概在10%左右，如今已達40%-50%的水平，在經濟發達地區，這個比例更高。地方政府還直接從對土地和房屋交易的各種稅收獲得了收入，相關稅收份額從2000年的8% 增加到2010年的16.1%。實際上，由于房地產開發商往往是地方稅收主要貢獻者，房地產部門對地方預算內收入的貢獻應該更大。
但是，以土地出讓收入支撐基礎設施建設的做法將難以為繼，因為我國的財政收入和土地收益難以維持高增長。新一輪城鎮化需要巨大的資金支持，然而既有的融資手段已被過度透支：在宏觀經濟疲軟、金融秩序整頓和房地產調控等多重因素作用下，地方政府稅收、土地出讓金收入以及投融資平臺融資等城鎮化傳統資金來源的增速都將出現回落甚至可能出現萎縮。
首先是中國經濟進入“次高速經濟增長”的換擋期，預算內財政收入的增長速度將會加速回落。根據中國人民大學經濟研究所的測算，我國未來10年經濟增長速度可能在7%-8.5%區間波動，這直接決定中國財政增速可能在9%-14%區間波動，財政增速將比前10年平均20%的增速降低10個百分點左右。
其次，包括土地出讓金預算外收入和契稅、土地增值稅等預算內收入在內的土地相關收益難以持續上揚。一是當前粗放式的城鎮土地擴張難以為繼，2000-2010年期間房地產土地購置費平均每年增長32.4%，建設用地平均增長13.2%，這種擴張速度不可能再現；二是土地收儲的成本不斷增加，導致通過土地出讓獲得的可支配資金大幅度收縮。
最后，按照目前人口的測算，中國住房需求可能在2015年達到最高點，房地產需求高企所支撐的土地價格、房地產交易規模也將接近高點，加上中央政府為抑制高房價不得不進行調控，這也注定未來土地價格和契稅的上升速度將顯著回落。
科學合理負債 支持新型城鎮化發展
政府舉債支持新型城鎮化建設的前提是科學準確地測算地方政府的可支配財力，規范舉債行為。政府動態可支配財力要與債務結構、期限相匹配。
要明晰政府性債務。把政府直接或間接承擔還款責任的債務，統一納入政府性債務管理范圍。舉債單位通過信托、金融租賃、發行理財產品、委托貸款、回購、委托代建等方式形成的政府性債務，也須納入管理范圍。
要規范資金投向，支持公益性項目建設。除國家另有規定外，政府性債務要堅持為社會公共利益服務、不以盈利為目的，只能用于城市基礎設施、生態建設、城市管理、醫療健康、文化教育，城市功能完善和承載力提升以及保障性安居工程等政府投資公益性項目建設。
要建立風險預警管控機制。要綜合債務類別、債務期限等因素，科學運用債務率、償債率、逾期債務率等指標，對市、縣（市、區）政府性債務風險進行動態監測、評估和提示。
要實行債務年度計劃管理。各級政府要在確定的債務總規模內，編制政府性債務年度收支計劃。未列入債務收支計劃的項目，金融機構不應該支持舉借政府性債務。
新型城鎮化建設的投融資路徑
首先，要促進房地產平穩發展，穩定城鎮化資金來源。目前中國城鎮化資金主要還是依靠土地財政與土地金融。房地產業依然是中國經濟的重要產業，在目前外需回落、消費增長平穩的狀態下，中國宏觀經濟在中短期內很大程度依賴于房地產的正常發展。城鎮化融資的短期脫困，也依然依賴于房地產業的良性發展，依賴于土地出讓金和房地產產生的契稅。例如房地產增加值占GDP比重達到5.6%，帶動相關產業對GDP的貢獻達10%，投資總額占全社會固定資產投資的19%，涉及的信貸占全社會信貸的23%左右，房地產存量占居民財富總額的比重接近70%，所產生的契稅、土地增值稅、耕地占用稅等預算內收入占總稅收收入的18%，所產生的土地出讓金預算外收入占地方財政收入的50%左右。
政府必須明確目前房地產調控的核心目標就是“供求平衡條件下的價格平穩”。政府應認識到：房地產價格持續上揚與地方政府住房土地供應低以及土地財政激勵約束有關，發展不平衡、局部房地產供給短缺是導致價格上揚的核心原因。耕地紅線并不是構成住房用土地供給偏低的主要原因。地方政府在“GDP政績競標賽”作用下粗放式推進工業開發是土地緊張的關鍵因素之一。政府可通過盤活部分存量工業用地轉為住宅用地，增加住宅供應量，重點用于保障性住房、棚戶區改造用地。
其次，以分類管理為基礎，合理發揮地方投融資平臺作用。必須要科學評估中國地方投融資平臺的積極作用和未來的戰略定位，防止出現處理地方投融資平臺簡單化的取向。全面停止和阻斷地方投融資平臺的融資通道未必能夠化解中國未來的系統性風險，反而有可能使資金投放渠道堵塞，貨幣政策和產業政策的有效性大幅度降低，進而導致宏觀經濟增長受阻。要堅持“在增長中化解風險”的原則，在分類管理的基礎上，完善壯大地方投融資平臺。
當前地方政府的債務總量雖然由危機前的安全區步入到風險區，但如果采取有效改革措施，合理調整債務結構和期限，在拉動經濟增長的同時，將會平穩度過這兩年集中償還債務的風險期。國家審計署2013年公布的數據顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約20萬億元，負有擔保責任的債務近3萬億元，可能承擔一定救助責任的債務近7萬億元，合計約30萬億元；地方政府負有償還責任的債務約11萬億元。與2012年年底相比，全國政府負有償還責任的債務上升8.57%。分析結果表明，全國政府性債務各項風險總體可控。
從全國范圍來看，只要經濟增速不持續跌破7.5%，未來5年的債務清償問題不大，特別是考慮地方政府存量資產的積累和處置潛力，目前的各類風險指標都可能擺脫該風險的區域；投融資平臺利用特定項目和服務帶來的收費權和現金流，或者特定資產的拍賣和抵押來進行杠桿化融資，在本質上是中國人民銀行行長周小川所指出的“憑借未來的收入在當前融資并用于市政建設，實現城鎮化建設的財務負擔沿時間軸進行平行分布”，這已經包含了現代城鎮化融資的先進理念和操作模式，具有前瞻性。因此，要規范目前投融資平臺的不規范操作，但不宜從戰略上否定，更不可因噎廢食?，F有投融資平臺的定位和操作存在合理化成分，這些合理成分是未來中國城市化融資的發展方向之一。
再次，探索多模式、多渠道利用民間資本和其他金融資源。根據世界銀行項目分區理論，可以將城鎮化建設項目分為經營性、部分經營性、完全公益性三大類。不同種類的項目選擇不同的融資方式。通過財政注資、國有資本注入、使用者收費、未來稅收權力等為抵押品和償付來源，利用金融市場，加強杠桿化融資，以實現城鎮化建設的財務成本延時間軸進行平均分攤。
最后，城鎮化融資的中長期解決方案需要建立完善的財稅體系和金融市場。中國當前城鎮化面臨的融資難題最終還是中長期的結構問題和制度問題?？蓮囊韵聨追矫鎭韺嵤┫鄳拇胧┖透母镉媱潱?/p>
出臺“穩增長”的宏觀經濟政策的中期定位策略，力求維持中國宏觀經濟在“次高速增長期”的高效平穩運轉。宏觀經濟保持在7.5%左右增長，是中國財政保持10%增速的核心基礎，也是政府能夠化解各種民生困局和發展困局的核心基礎。
改革和優化目前的政府間財政收支劃分體系，約束地方政府在投資上的沖動，將部分事權適度上移，財權適度集中。對于地方財政的支付方式可以進行適度調整，強化地方財政在城鎮化進程中集中用來解決城市基礎設施、農民工居住、農民工子女教育以及舉家遷移問題。
