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2025年07月19日
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人物簡介：
歐陽慧，經濟學博士，國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室主任、研究員，長期從事城鎮發展戰略與規劃、區域經濟與政策等方面的研究。
主持參與過國家部委委托課題40余項，負責承擔過地方委托課題80余項；在《經濟學動態》《宏觀經濟研究》《中國軟科學》《城市發展研究》等學術期刊公開發表論文70余篇，出版著作3部，參著20余部；曾獲得省部級以上獎項4項。
8月中旬，北京西二環與西三環之間的一座氣勢恢宏的現代化寫字樓里，一間三四十平方米的普通辦公室，裝修樸素，里面最多的就是放滿書籍的書架和辦公桌，靠窗的位置擺著兩張辦公桌，國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室主任歐陽慧研究員正在電腦前埋頭整理資料。辦公桌上同時運行的兩臺電腦與書架和桌子放置的數千冊圖書，印證了其作為一名開發區領域研究學者的專業與忙碌。
在這里，歐陽慧總結、分析各地調研資料，撰寫了大量有價值有影響的論文和著作，也是在這里，歐陽慧結合自己的調研經歷和研究成果，向記者介紹了其關于我國開發區發展的分析，并指出，雖然我國開發區發展總體上符合宏觀經濟調整方向，但依然存在一些問題，特別是總體上外延粗放型發展模式沒有改變，發展水平懸殊等問題依然未解決，主要表現在“產城分割”嚴重。
開發區對城市發展產生直接影響
歐陽慧表示，在上世紀90年代，我國開發區以工業為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主，而發展到今天，其功能定位已經在逐漸發生變化：
第一，當今大多數開發區以發展先進制造業與現代服務業并重、經濟發展與社會發展并重，已經成為一個綜合性產業區，甚至成為城市的重要功能區；
第二，隨著近年來我國創新創業的逐漸升溫，開發區也從產業集聚區發展成了一個城市創新創業的載體與高地。
歐陽慧介紹，隨著國家對土地開發行為的規范，開發區的設立將被要求納入一個城市的總體規劃。開發區的選址要充分考慮到與城市各個功能區的關系，最好選在下風下水方向，同時，一般不要離城區太遠，降低“產城分割”的影響，除非是以采掘型產業為主導的工業區，比如工礦型開發區，可以適度遠離城區，這樣既可以節省原料的運輸和利用成本，又能降低對城區的污染。國家級、省級開發區的審批、擴區或區位的調整需要有相應的政府管理機構的認定、審核和批準，其中開發區的主要經濟指標及開發強度是開發區擴區考慮的重要因素。
他還表示，我國的開發區經過多年發展取得了巨大成果，成為我國經濟發展的重要引擎、對外開放的重要載體、產業集聚的重要平臺、新型城鎮化的重要推動力量、創新創業的高地，甚至體制機制改革的試驗區。同時，開發區也會對一個地區的產業與城市發展產生直接影響。首先，開發區本來是就是產業集聚區，承擔一個城市產業發展的載體功能。開發區的發展要明確重點發展產業，以便有針對性地開展招商引資，引進相關配套產業，完善產業鏈條，打造產業集群，夯實城市的經濟功能。
此外，歐陽慧表示，開發區還會對城市產生整體影響：一是開發區作為產業發展的載體會提升城市的整體經濟實力；二是隨著產業布局的改變，相應對城市的空間布局產生影響；三是“以產引人”，促進人口的再分布；四是城市的交通等基礎設施布局也會由于開發區的建立而有所優化。
開發區已進入戰略轉型階段
歐陽慧表示，初步統計，截至2012年底，全國共有開發區3544家（經國務院和省級政府批準成立），主要是經開區（包括工業區、工業集聚區）和高新區，分別為3031家、239家，其中，國家級開發區507家。
歐陽慧介紹，這些開發區的發展，到目前為止，經歷了四個階段：
第一，起步創業階段（1984—1991年）。在12個沿海開放城市興辦了14家開發區（其中上海3家）。
第二，推進發展階段（1992—2002年）。鄧小平南巡講話后，開發區布局加速向沿江、沿邊和內陸地區拓展，十年間，全國開發區達到6000多家。這個階段，開發區以“三為主，一致力”（以工業為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主，致力于發展高新技術產業）為發展方針。到后期，隨著企業、人口等經濟社會要素聚集，一些早期設立的開發區基本城市功能缺失的弊端也越來越明顯，制約了經濟和產業的發展，開發區開始逐步建設學校、醫院、商場等生活配套設施。
第三，提升發展階段（2003—2013年）。2003—2006年間，國務院針對開發區過多、過濫情況，進行了清理審核（清理后開發區數量為1568家）。這個階段開發區發展方針發生了變化：由“三為主，二致力，一促進”（以提高吸收外資質量為主、以發展現代制造業為主、以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業、致力于發展高附加值服務業，促進開發區向多功能綜合性產業區發展）向“三并重，二致力，一促進”（先進制造業與現代服務業并重、利用境外投資與境內投資并重、經濟發展與社會和諧并重, 致力于提高發展質量和水平、致力于增強體制機制活力，促進國家級開發區向以產業為主導的多功能綜合性區域轉變）遞進演變。
歐陽慧表示，如今，我國開發區進入第四發展階段——戰略轉型階段（2014年至今）。2014年10月，國務院辦公廳印發了《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），對經濟技術開發區的新一輪發展進行了定位。《意見》主要從加強開發區功能區建設角度出發，圍繞體制機制創新、促進開放型經濟發展、推動產業轉型升級、堅持綠色集約發展、優化營商環境等提出了總體要求。
多種問題并存，“產城分割”突出
歐陽慧指出，近年來我國開發區數量增長較快，雖然開發區發展總體上符合我國宏觀經濟調整方向，但依然存在一些問題，特別是總體上外延粗放型發展模式等問題依然未解決。
歐陽慧表示，在以“做大經濟總量”為發展導向下，我國許多開發區熱衷于拓寬用地空間，走上了土地面積擴張式的外延發展路徑。一些開發區沒有按照實事求是的原則，把開發的規劃建設與當地的經濟發展水平聯系起來，盲目擴張用地面積，低效率利用土地資源，甚至造成開發區規模過大，總量失控。歐陽慧舉例，常德經濟技術開發區規劃面積甚至超過300平方公里。歐陽慧在研究中曾對世界上22個國家和地區的33個出口加工區進行統計，占地1 平方公里以上的僅有1/4，其中香港三個工業區平均規模為 0.76平方公里，臺灣工業區平均規模為 2.38 平方公里。歐陽慧介紹，我國開發區用地規模都較大，大多在 10 平方公里以上，遠大于國外開發區的一般規模。
對歐陽慧的采訪是在幾次聯系和協調之后，在其兩次出差調研的間隙得以進行。根據其關注和出差調研的結果，歐陽慧還表示，當今開發區“產城分割”問題突出，而且越來越明顯。
歐陽慧介紹，“產城分割”就是產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步，突出表現為強產業功能、弱城市功能，造成員工生活不便、遠距離通勤、制造業的發展缺乏服務業的支撐，廊坊開發區、廣安開發區就屬于這種情況。總而言之，開發區作為一個獨立功能區，其功能不完善。
歐陽慧說，“產城分割”往往表現為開發區發展進程中的一個階段性問題。對于開發區的建設，往往先有產業的引入，當產業發展到一定規模后，將催生城市相關功能入駐。當然，前期要在規劃上對相關功能用地作好預留。在開發區發展初級階段，“產城分割”狀況較為普遍。歐陽慧說，開發區完善城市功能要找準切入點，先從與開發區現有產業關系密切的功能入手，比如研發和物流就相對容易進入。當然，造成“產城分離”另一個可能的原因是有的開發區選址距離中心城區太遠。
創新土地利用機制是重中之重
鑒于開發區問題的長期性和艱巨性，采訪時，歐陽慧從一名專業研究者的角度提出了一系列意見和建議：提升園區創新能力、促進二三產融合發展、增強生活居住功能、增強生活居住功能和創新土地利用機制。
其中，基于我國一些開發區的土地開發利用問題越來越突出的現實，歐陽慧著重針對創新土地利用機制這一方面提出了一些探索性的建議：
第一，建立土地利用動態調整機制。完善土地分類標準，增加新興產業用地類型，推動將科技研發服務產業用地納入工業用地類型。探索以收購、合作開發、規劃引導等方式，在不改變用地主體與土地屬性等前提下，推動工業用地轉型發展現代服務業。探索在開發區規劃中引入混合用地類型，鼓勵土地混合利用與建筑復合使用，探索增設“物流+辦公”、“研發+辦公”等復合用地分類。
第二，創新集約節約利用土地機制。加強土地開發利用動態監管，加大對閑置、低效用地的處置力度，探索存量建設用地二次開發機制。對工業用途不變的工業用地，鼓勵企業對現有工業用地追加投資、轉型改造，重點提高土地利用強度。建立低效利用土地退出和二次開發機制，加快將低效用地退出及再開發與淘汰落后產能、要素市場化配置改革、城鄉土地使用稅高征高獎等相結合，加強投資、產業、土地、安全生產等政策的統籌和銜接，推行用地投入、產出等綜合效益評價機制，探索制定開發區低效用地認定及處置辦法，通過差別化的用地、用水、用電、稅收征獎等政策，提高低效用地持有成本，倒逼低效用地企業退出土地。探索制定經濟補償政策引導企業追加投資，提高開發強度。制定集約化用地標準，強化開發區建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標的整體控制。
第三，創新土地增值收益分配機制。建立開發區用地儲備機制，對用地集約的國家鼓勵類投資項目優先供應土地。允許符合條件的開發區調整土地利用總體規劃，增加商業、住宅、生態用地。對土地利用規劃調整、已出讓土地用途變更等帶來的土地增值收益，原則上全部由開發區支配，用于增加社會公共產品供給，完善開發區的城市配套功能。
第四，創新土地開發模式。發揮市場與社會主體作用，在土地一級開發中積極探索政府和社會資本合作開發模式。允許開發區引進社會資本入股園區組建開發建設公司，開展土地整理、儲備，參與征地、農轉用、拆遷、市政基礎設施建設等。有條件的開發區試點推行深圳前海“梯級土地開發模式”。實行彈性出讓，探索工業用地實行“長期租賃、先租后讓、租讓結合”供應制度。
