時(shí)間：2025-04-10 11:52:12
來(lái)源：城市化網(wǎng) 作者：蔡義鴻
?【導(dǎo)語(yǔ)】?2011年，“農(nóng)民工春晚走紅”“城鄉(xiāng)社保一體化”寫入政協(xié)一號(hào)提案時(shí)，城市化進(jìn)程中的“人性溫度”曾被寄予厚望。十四年后，中國(guó)城鎮(zhèn)化率突破67%，但“半城市化人口”仍有3億之眾，土地財(cái)政依賴度高達(dá)38%的縣城仍在批量復(fù)制“鋼筋水泥奇跡”。本文以數(shù)據(jù)為錨點(diǎn)，回溯“以人為本”承諾的兌現(xiàn)度，在肯定歷史價(jià)值的同時(shí)，直指系統(tǒng)性困局。
?一、肯定：前瞻性洞見(jiàn)的時(shí)代價(jià)值?
原文將農(nóng)民工文化訴求、戶籍改革、公共服務(wù)均等化置于城市化核心議程，展現(xiàn)出超越同期“GDP至上”思維的遠(yuǎn)見(jiàn)。2011年提出的“農(nóng)民工市民化”路徑，與2023年《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”形成政策延續(xù)性；對(duì)“社保一體化”的呼吁，更在新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)中催生出“居住證積分換醫(yī)保”等創(chuàng)新。這些理念為“以人為核心”寫入十九大報(bào)告提供了早期思想土壤。
?但必須清醒認(rèn)知?：理念先行與實(shí)踐滯后間的鴻溝，恰是城市化深層矛盾的寫照。
?二、批判：四大系統(tǒng)性困局未破?
?1. 戶籍改革的“玻璃天花板”?
盡管戶籍改革推動(dòng)300余城取消落戶限制，但教育領(lǐng)域的“制度性溢價(jià)”仍在持續(xù)：教育部2024年數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工子女就讀公辦校比例達(dá)95.3%，其中38%為“民辦轉(zhuǎn)公辦”掛牌學(xué)校，家長(zhǎng)需支付年均萬(wàn)元級(jí)“學(xué)位調(diào)配費(fèi)”；同時(shí)，北上廣深優(yōu)質(zhì)公辦校仍通過(guò)“戶籍+房產(chǎn)+社保”三重篩選，導(dǎo)致非戶籍生源實(shí)際入讀率不足40%。當(dāng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字無(wú)法反映“一張課桌背后的支付能力篩選”，戶籍改革的深層價(jià)值亟待重估。
?2. 土地財(cái)政綁架“人的尺度”?
增減掛鉤指標(biāo)交易作為耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新工具，在實(shí)踐中因土地財(cái)政邏輯主導(dǎo)而偏離制度初衷：2011-2023年，22省通過(guò)宅基地復(fù)墾騰挪的1.2億畝指標(biāo)中，37%為低質(zhì)量耕地，且650萬(wàn)“被上樓”農(nóng)民中僅21%獲得可持續(xù)生計(jì)保障。鄭州、昆明等地的“指標(biāo)換新城”模式證明，當(dāng)?shù)胤秸畬⒅贫犬惢癁椤巴恋亟鹑诟軛U”，耕地質(zhì)量退化與農(nóng)民權(quán)益受損便成必然——這與《土地管理法實(shí)施條例》“數(shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”的核心要求形成結(jié)構(gòu)性沖突。
?3. 農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的“數(shù)字幻覺(jué)”?
2023年人社部《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》“農(nóng)民工月均收入4432元”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后，是建筑業(yè)53.6%的欠薪投訴率和制造業(yè)32.1%的“被自愿放棄社保”比例。更值得警惕的是，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)催生2900萬(wàn)“零工化新農(nóng)民工”，2023年北京大學(xué)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)研究院《零工經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出：他們的勞動(dòng)權(quán)益保障仍處于法律真空地帶。
?4. 技術(shù)治理的“人性剝離”?
原文未曾預(yù)見(jiàn)的是，數(shù)字化正在制造新鴻溝：復(fù)旦大學(xué)數(shù)字治理研究中心2024年的追蹤研究顯示“65歲以上老年人因‘?dāng)?shù)字服務(wù)障礙’減少非必要出行的比例達(dá)69.5%，較疫情防控高峰期（2020-2021年）僅下降4.8個(gè)百分點(diǎn)”；而“城市大腦”抓拍攤販的算法，正將“包容性城市”異化為“管控型網(wǎng)格”。當(dāng)“數(shù)字賦能”演變?yōu)椤皵?shù)據(jù)規(guī)訓(xùn)”，“以人為本”亟需注入技術(shù)倫理維度。
?三、破局之路：從“規(guī)模敘事”到“權(quán)利重構(gòu)”?
?1. 戶籍改革：終結(jié)“財(cái)政博弈”的公共服務(wù)捆綁?
●?真矛盾?：地方政府將戶籍與公共服務(wù)掛鉤的本質(zhì)，是財(cái)政事權(quán)錯(cuò)配下的“甩鍋”策略——中央要求“常住地服務(wù)”，但未建立跨區(qū)域成本分?jǐn)倷C(jī)制。
●?破局機(jī)制?：
（1）?央地財(cái)政切割?：建立“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央統(tǒng)籌池”，按農(nóng)民工子女實(shí)際入學(xué)地?fù)芨顿Y金。如廣東接收湖南籍學(xué)生，中央財(cái)政向廣東專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
（2）?權(quán)益確權(quán)清單?：推行“公共服務(wù)解鎖制”，連續(xù)居住滿1年且社保繳納6個(gè)月者，自動(dòng)解鎖教育、醫(yī)療等9項(xiàng)核心權(quán)益。如上海臨港試點(diǎn)顯示，非戶籍人口公共服務(wù)獲得感提升47%。
?2. 土地制度：打破“政府壟斷”的土地財(cái)政依賴?
●?真矛盾?：地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民僅獲土地增值收益的5%。
●?破局機(jī)制?：
（1）?發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化?：賦予村集體土地“直接入市權(quán)”，允許與產(chǎn)業(yè)園區(qū)協(xié)議開(kāi)發(fā)。如佛山南海區(qū)試點(diǎn)農(nóng)民年分紅提高300%。
（2）?增值反哺機(jī)制?：發(fā)行“耕地保護(hù)債券”，將復(fù)墾耕地產(chǎn)生的碳匯收益證券化。如成都試點(diǎn)年人均增收4200元。
?3. 勞動(dòng)權(quán)益：擊穿“算法黑箱”的零工經(jīng)濟(jì)困局?
●?真矛盾?：平臺(tái)通過(guò)“技術(shù)服務(wù)協(xié)議”隱藏勞動(dòng)關(guān)系，導(dǎo)致2.9億零工勞動(dòng)者游離于社保體系之外。
●?破局機(jī)制?：
（1）?算法共治機(jī)制?：強(qiáng)制平臺(tái)公開(kāi)派單邏輯，由工會(huì)與工程師聯(lián)合設(shè)定極端天氣補(bǔ)貼等參數(shù)。如美國(guó)加州AB5法案迫使Uber調(diào)整雇傭模式。
（2）?穿透式監(jiān)管?：建立“平臺(tái)-政府”數(shù)據(jù)鏈，超時(shí)自動(dòng)觸發(fā)工傷保險(xiǎn)繳納。如杭州“騎手保”系統(tǒng)使工傷認(rèn)定率從7%提升至89%。
?4. 技術(shù)治理：遏制“數(shù)字霸權(quán)”的人本糾偏?
●?真矛盾?：智慧城市系統(tǒng)為追求“管理效率”，犧牲弱勢(shì)群體權(quán)益。
●?破局機(jī)制?：
（1）?倫理剛性約束?：在智慧城市考核中增設(shè)“數(shù)字包容性指數(shù)”（DII），涵蓋適老化改造率等指標(biāo)，且其權(quán)重不低于10%。
（2）公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不應(yīng)陷入“技術(shù)萬(wàn)能”與“技術(shù)無(wú)用”的二元對(duì)立。應(yīng)該?用制度創(chuàng)新化解技術(shù)剛性，在效率與公平之間找到可持續(xù)的平衡點(diǎn)——這才是數(shù)字時(shí)代“人本主義”的真正落地。
?【致原文作者】?
蔡義鴻先生：
2011年的您，敏銳捕捉到城市化進(jìn)程中“人”的維度，為“土地城市化”狂飆年代注入難能可貴的人文關(guān)切。但在今天看來(lái)，原文對(duì)“制度性阻力”的預(yù)估稍顯樂(lè)觀——當(dāng)“農(nóng)民工春晚”從文化現(xiàn)象退化為懷舊符號(hào)，當(dāng)“城鄉(xiāng)社保一體化”仍在與財(cái)政分權(quán)制博弈，我們不得不承認(rèn)：?“以人為本”不僅需要頂層設(shè)計(jì)，更需要刀刃向內(nèi)的利益重構(gòu)?。或許這正是歷史的辯證：先驅(qū)者的理想主義光芒，終將照亮后來(lái)者的荊棘之路。
【原文】以人為本的城市化值得期待
刊發(fā)于《城市化》雜志2011年第2、3期合刊
1月11日，一生顛沛流離、執(zhí)意周游列國(guó)卻飽受困厄之苦的孔子，走到了西鄰天安門廣場(chǎng)，北望天安門城樓，與故宮只隔一條長(zhǎng)安街的國(guó)家博物館北門廣場(chǎng)。傳遞了中央重視我國(guó)傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)國(guó)學(xué)文化的態(tài)度，釋放了重視“文化建設(shè)”的強(qiáng)烈信號(hào)。
2月1日，旭日陽(yáng)剛的《春天里》登上今年央視春晚的大舞臺(tái)，透過(guò)“旭日陽(yáng)剛”那質(zhì)樸、倔強(qiáng)且略帶沙啞的嘶吼，吼出了千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民工的心聲！深圳民工街舞團(tuán)的《咱們工人有力量》則更給力，著實(shí)讓農(nóng)民工兄弟揚(yáng)眉吐氣了一把，也讓所有觀眾激情澎湃了一把。人們強(qiáng)烈感受到了草根階層對(duì)于生命艱辛困境的表達(dá)和對(duì)于青春夢(mèng)想的執(zhí)著追求。其所帶給公眾的震撼和啟示已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)藝術(shù)行為本身，農(nóng)民工的文化生活再一次引起了人們的關(guān)注。
對(duì)此，有評(píng)論說(shuō)“愿農(nóng)民工的希望從春晚起飛”。從“傻根”王寶強(qiáng)上了2008年春晚后的“火”勁看，今年春晚農(nóng)民工的戲份確實(shí)有點(diǎn)重。
今年春節(jié)，胡錦濤總書(shū)記與溫家寶總理都在基層與農(nóng)民共度春節(jié)……
3月3日和5日，全國(guó)兩會(huì)分別在北京隆重開(kāi)幕，來(lái)自各地的代表委員們聚焦中國(guó)城市化,政協(xié)一號(hào)提案就是有關(guān)城鄉(xiāng)社保一體化，充分反映了民眾對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)切。關(guān)注民生，將“讓人民幸福”進(jìn)行到底！可以說(shuō)，代表委員們懷著“國(guó)民幸福無(wú)小事”的心情，呼吁“城市化發(fā)展來(lái)給力”。
溫家寶在作政府工作報(bào)告時(shí)指出：城市化要同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)相互促進(jìn)，有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市化。“十二五”期間，城市化率將從47.5％提高到51.5%。
這是我國(guó)首次以量化指標(biāo)的形式來(lái)強(qiáng)調(diào)城市化，但在城市化的質(zhì)的方面提出了更高的要求。報(bào)告指出：要堅(jiān)持走中國(guó)特色城市化道路。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務(wù)水平。完善城市化布局和形態(tài)，不斷提升城市化的質(zhì)量和水平。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域良性互動(dòng)，一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
報(bào)告中關(guān)于城市化的最大亮點(diǎn)是：城市化必須堅(jiān)持“同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)相互促進(jìn)”的正確方向。強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城市化，要因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要解決好他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租賃、社會(huì)保障等方面的實(shí)際問(wèn)題。要充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城和留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民承包地、宅基地等合法權(quán)益。
研究表明，城市化是我國(guó)未來(lái)幾年擴(kuò)大內(nèi)需最有潛力的領(lǐng)域。然而，對(duì)于30多年來(lái)工業(yè)化高速發(fā)展的中國(guó)而言，城市化滯后于工業(yè)化所造成的社會(huì)保障體系不完善，不僅只是關(guān)系到個(gè)人利益的問(wèn)題，更是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面。中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)從過(guò)度依賴外需型向更多依賴內(nèi)需拉動(dòng)型轉(zhuǎn)變、從投資主導(dǎo)型向消費(fèi)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)城市化與完善社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁引擎。
值得欣喜的是，工作報(bào)告多處涉及百姓民生，物價(jià)、房?jī)r(jià)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等話題，更是高居今年“兩會(huì)” 排行榜之首，由此可見(jiàn)，今年中央政府對(duì)百姓民生問(wèn)題的關(guān)切程度格外重視，非同一般。可以說(shuō)，十二五期間以人為本的城市化很值得期待。
（作者蔡義鴻系城市化網(wǎng)創(chuàng)始人、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)）
