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2025年07月18日
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現(xiàn)在我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量融資之際，地方政府的債務(wù)卻居高不下。在這種情況下，現(xiàn)實(shí)環(huán)境迫使我們必須進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，從而解決政府承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大的問題。
一、城鎮(zhèn)化的融資問題
中國的城鎮(zhèn)化是促進(jìn)中國社會(huì)進(jìn)步，甚至是國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步獲取發(fā)展紅利的重要途徑。在城鎮(zhèn)化過程中，我們面臨很多問題，其中一個(gè)核心問題就是融資問題。城鎮(zhèn)化的融資有如下一些類別，一是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施融資，比如城市的道路、橋梁以及公共交通等有關(guān)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施融資。二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資。城鎮(zhèn)化過程中需要產(chǎn)業(yè)支撐。尤其在發(fā)展特色城鎮(zhèn)（如集貿(mào)類、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)類等）方面，存在著為特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的現(xiàn)實(shí)需求，以便形成產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模發(fā)展，需要政府和市場(chǎng)的有機(jī)契合。三是為城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資。從政府和企業(yè)的關(guān)系來看，第一類融資以政府為主導(dǎo)；第二類融資應(yīng)該是政府和市場(chǎng)共同合作。有的地方以政府為主導(dǎo)，有的地方可以以市場(chǎng)為主導(dǎo)；第三類的融資應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向和企業(yè)為主體。融資的層次不一樣，政府介入的程度也不同。
二、積極改進(jìn)城市政府融資機(jī)制
目前，我國城鎮(zhèn)化融資最核心的問題是政府投資范圍過寬、過大，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面沉淀資金太多，容易引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2010 年年底，地方政府債務(wù)達(dá)到10.7 萬億元，可到2013 年上半年為止，地方政府債務(wù)增長速度超過財(cái)政收入和GDP 的增長速度。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在逐步放大，而不是逐步收斂。以后一定要想方設(shè)法扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面，使地方政府債務(wù)逐步走向相對(duì)收斂，才能使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制步入良性循環(huán)。為此：
首先，要更清晰地鑒定政府的投資邊界和融資的系統(tǒng)性規(guī)劃。從實(shí)際情況看，政府不能包攬所有的公共領(lǐng)域融資，也不是只允許國有企業(yè)參與地方政府融資。公共項(xiàng)目融資不僅牽涉到建設(shè)期的投資資金來源問題，而且還涉及到后期運(yùn)營的效率和服務(wù)質(zhì)量問題，進(jìn)而涉及到供應(yīng)主體的公司治理結(jié)構(gòu)問題。因此，倡導(dǎo)PPP，不能只局限在在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資領(lǐng)域，而且要考慮運(yùn)營期的效率。一般來說，城鎮(zhèn)化的公共基礎(chǔ)設(shè)施還是要以政府資金投入為主，因?yàn)檫@些投資無非是代替財(cái)政未來的支出。這些項(xiàng)目只是單純的投入，不能自身帶來現(xiàn)金流。所以政府必須為此進(jìn)行融資。
地方政府主要的融資方式是通過土地創(chuàng)收。很多地方政府將土地收入作為金融杠桿進(jìn)一步放大銀行貸款規(guī)模，但隨著土地價(jià)格的波動(dòng)和土地收益分配方式的變動(dòng)，這種傳統(tǒng)融資方式難以為繼。因此。地方政府需要?jiǎng)?chuàng)新融資方式來解決城鎮(zhèn)化的融資難題。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)指明了城市財(cái)政在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資的過程中可以發(fā)行債券。但目前，在《預(yù)算法》沒有正式修訂時(shí)，國務(wù)院只能采取 “點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的授權(quán)方式。在地方政府債務(wù)高懸的情況下，很難普遍推廣。所以當(dāng)前，地方政府融資還很難脫離以融資平臺(tái)為主導(dǎo)的融資方式，這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的治理，逐步使融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)更加完善，債務(wù)信息、融資方式更加公開透明。
對(duì)于那些政府不得不做的，而且是政府主導(dǎo)的項(xiàng)目融資，首先要根據(jù)城市發(fā)展空間規(guī)劃，做好系統(tǒng)融資規(guī)劃。從“長株潭”城市一體化開始，中國地方政府已經(jīng)開始嘗試作系統(tǒng)性的融資規(guī)劃，很多城市的融資是規(guī)劃先行的。但也有不少地方的融資是欠缺規(guī)劃的。某些地方融資幾乎跟招商引資一樣，只要能借來錢，就可以開工建設(shè)，違背了債務(wù)融資“借- 用- 還一體化”客觀要求，蘊(yùn)藏著額外的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，城鎮(zhèn)化過程中要考慮到城市群、城鎮(zhèn)群之間的聯(lián)合。我國有的城鎮(zhèn)建立起來污水處理廠運(yùn)營費(fèi)用過高，多半沒有滿負(fù)荷運(yùn)營，只是在上級(jí)來檢查的時(shí)候才開工運(yùn)作，核心原因就是養(yǎng)不起。實(shí)際上，距離不是很遠(yuǎn)的中小城鎮(zhèn)群體，單個(gè)城鎮(zhèn)難以獨(dú)立完成自來水供給、污水處理等公用事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營，可以考慮在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上采取聯(lián)合供給的方式。城鎮(zhèn)群體間政府主導(dǎo)聯(lián)合供給一些公共基礎(chǔ)設(shè)施有助于利用范圍經(jīng)濟(jì)提高供給效率。西方國家早就解決了這個(gè)問題。我們國家由于行政體制的分割，很難簡單通過財(cái)稅體制改革的柔性化管理來彌合。這可以經(jīng)過上級(jí)政府的資金整合，打破地域界限，構(gòu)建有效的協(xié)商合作機(jī)制得以有效解決。
最后，要注重融資的期限匹配，避免引發(fā)過大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來地方政府為城鎮(zhèn)化融資更多地采用商業(yè)銀行融資渠道，但商業(yè)性融資與政府長期項(xiàng)目投資很容易出現(xiàn)期限錯(cuò)配，造成了大量的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府一方面是手頭掌握的長期性資金很多，如住房公積金、社會(huì)保險(xiǎn)基金等。這些資產(chǎn)在沉淀的時(shí)候，大量是以銀行活期資金的方式存在的；另一方面政府負(fù)債又很多，積累的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。下一步要通過制度創(chuàng)新，整合地方政府內(nèi)源資金，解決好地方政府融資的安全問題，又能夠通過金融手段把沉淀的資金調(diào)動(dòng)起來。
三、利用PPP模式，減控政府融資風(fēng)險(xiǎn)
在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的情況下，為了減控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制。PPP 模式就是政府和市場(chǎng)的結(jié)合。首先，對(duì)于那些有收益的、有現(xiàn)金流的，比如自來水公司、污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)、城市公交，一定程度上可以通過公私合營來解決。PPP 模式既可以在建設(shè)期間搞股權(quán)化合作，也可以在運(yùn)營期間進(jìn)行。PPP 有很多模式，我們國家曾經(jīng)一度風(fēng)行BT 模式，實(shí)際上這種模式是暫緩了的政府性債務(wù)問題，政府再回購后不僅陡然增加債務(wù)，而且下一步也面臨著更多實(shí)際運(yùn)營中的問題。
如果由政府運(yùn)營，可能就會(huì)虧損，增加大量的財(cái)政補(bǔ)貼。像北京市，政府為了補(bǔ)貼城市公共交通，2013 年大約支出了197 億元，是沉重的負(fù)擔(dān)。如果是交給一個(gè)私人團(tuán)隊(duì)運(yùn)營，補(bǔ)貼可能少很多。可見，城市公交可以考慮采取政府的適當(dāng)管制和市場(chǎng)運(yùn)營相結(jié)合的辦法。合作的方式很多，可以政府投資，私人運(yùn)營，或者是共同投資、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。比如，政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（打隧道、鋪地鐵軌道，乃至引進(jìn)車廂、地鐵的自動(dòng)化控制），然后可以吸引私營公司來運(yùn)營。通過這種方式可以解決政府投資過大的問題，也可以解決團(tuán)隊(duì)管理效率和投入質(zhì)量等問題。實(shí)際上，公共領(lǐng)域的很多運(yùn)營性項(xiàng)目應(yīng)該通過PPP 的方式來吸引市場(chǎng)投資，政府至少可以擺脫不必要的負(fù)擔(dān)。
因此，在新型城市建設(shè)中，政府要積極和社會(huì)資本合作，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)融資的可持續(xù)發(fā)展。
